<참고자료 99-52>	1999. 8. 31	KIEP 북경사무소
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WTO와 중국 금융업의 대외개방

王林生(中國對外經貿大學)

현재 국제무역의 뚜렷한 추세는 서비스무역 증가율이 상품무역보다 현저하게 높아 80년대 후반 이래 증가율이 거의 100%를 상회하였다. 90년대 초기 세계적인 경제위기 속에서 상품무역액은 미미한 하락을 보였으나 서비스무역은 여전히 높은 증가세를 보였는바, 1992년에는 1조 달러를 기록하여 상품무역과의 비율이 1:3.7이었다. 특히 정보기술 수준이 높은 서비스무역의 증가가 빨랐다. WTO의 통계는 서비스무역을 크게 (1) 운송 (2) 관광 (3) 기타 서비스의 3개 범주로 구분한다. 세 번째 범주에 통신, 건축, 보험, 금융, 컴퓨터, 정보, 특허 허가 및 공제, TV와 방송을 비롯한 문화체육오락 등 8개 품목이 포함되며, 이밖에 회계, 법률, 자문, 광고 등 공상업 서비스가 포함된다. 90년대 초 이래 운송, 관광, 기타 서비스의 연평균 증가율은 각기 5%, 7%, 8%로 그들의 지위에도 변화가 발생하였다. 세계 서비스무역액에서 운송업의 비중이 하락하고, 관광업의 비중은 변화하지 않았으나 기타 서비스업의 비중이 첫 자리로 상승하여 42%를 차지하였다. 이것은 정보혁명이 신형 서비스업의 지위를 크게 격상시켰고, 전통적인 서비스업은 상대적으로 약화되었다는 것을 보여주고 있다. OECD 보고에 따르면 상술한 변화는 선진국가에서 발생하였고, 특히 미국경제에서 더욱 뚜렷하게 표현되었다. 1996년 미국 서비스업의 수출은 2,240억 달러에 달하여 세계 서비스업 수출의 거의 1/5을 차지하였고 무역흑자는 734억 달러였다. 당년 미국의 유형 무역적자는 1,800억 달러였으나 서비스업의 무역흑자로 경상수지 적자의 40% 정도를 충분히 보완할 수 있었다. 서비스업은 미국의 GDP에서 70% 이상을 차지하고 취업인수의 80%를 고용하고 있는바, 이로써 미국경제에서 서비스업의 중요성을 알 수 있다. 바로 이때문에 미국은 줄곧 서비스무역 자유화의 기치를 들고 나오면서 각국의 서비스 시장 특히 금융, 통신 등 신종 서비스업 영역의 개방을 요구하고 있으며, 경쟁우위를 빌어 그 비중을 확대하려고 시도하고 있다. 중국의 WTO 가입 협상에서도 미국은 금융업의 시장진입을 주요 의제로 삼고 있다.

중국측에서 보면 최근 금융업의 개방에 대해 일련의 조치를 취하였는바, 최근에 공포한 외자금융기구 설립의 지역적 제한을 취소한 것이 그 예이다. 1997년말 까지 중국의 각종 외자금융기구(보험업 불포함) 대표사무소는 모두 363개, 그중 은행업 277개, 증권업 58개, 신용카드기구 9개, 재무관리업 6개, 기타 13개이다. 상술한 대표사무소 외에도 영업성 외자금융기구는 173개, 그중 외국은행 분점은 142개, 중외합자은행은 8개, 외국 독자은행은 8개, 외자재무회사는 7개이다. 보험업은 上海와 廣州에서 실험하고 있는바, 1997년 말 현재 중국의 외자보험기구는 181개에 달하였다. 이로써 중국 금융업의 대외개방은 일정한 진전을 이룩하였음을 알 수 있다. 앞에서 말한 바와 같이 신종 서비스(금융 포함)무역의 신속한 발전은 현대 정보혁명의 진전 결과이다. 국경을 넘는 자본유동이 갈수록 빈번해지고 규모가 커지는 것은 경제 세계화의 중요한 표징의 하나이며 생산력의 진보를 반영하는 역사적 추세로서 객관적으로 금융서비스 무역 자유화의 가속화를 요구한다. 따라서 중국 금융업의 대외개방은 개혁개방의 기본국책일 뿐만 아니라 경제의 세계화라는 역사적 추세에 주동적으로 부응하기 위한 전략적 조치로서 시대에 부합되고 국제적 규범에 부합되는 것이다. 이는 단순히 협상과정에서 미국의 요구를 만족시키기 위한 것이라거나 또는 WTO 가입을 위한 불가피한 댓가라고 할 수 없다.

이와 동시에 경제세계화 추세에서 주도적 역할을 하는 것은 결국 소수 선진국이라는 점도 명심해야 한다. 무역자유화도 궁극적으로는 자본주의가 지배적 지위를 차지하는 국제환경속에서 진행될 수밖에 없다. 이것은 WTO 다자체제내에서 각종 모순과 충돌을 야기시키고 중국경제의 개방확대에 필연적으로 강한 충격과 가혹한 도전을 가져왔다. 금융업의 개방도 예외가 아니다. 따라서 개방을 확대하는 동시에 필요한 지원과 보호를 해야 한다. 개방확대와 효과적인 보호는 모순되지만 조화시킬 수 있는바, 시장경제의 규칙에 따라 진행하는 것이지 전통적인 지령성 계획체제하의 행정수단에 의존하는 것이 아니기 때문이다. 이것은 한편으로 개혁을 심화하여 시장경제의 수요와 국제관행에 부합되는 사회주의 금융체제를 구축함으로써 중앙은행의 조정메커니즘을 완비하고, 각종 금융업의 서비스 수준과 경쟁력을 제고시키는 것을 의미한다. 다른 한편으로는 WTO의 각종 협정 원칙과 조약을 연구하여 효과적인 대책과 상응하는 법규를 제정함으로써 중국의 이익을 합법적으로 보장해야 한다. 본 논문은 각종 협정 원칙과 조약에 대해 초보적으로 분석하고자 한다.

WTO의 22개 협정에서 금융업 개방과 관련되는 가장 중요한 것은 <서비스무역 총협정>(이하 GATS로 약칭)인바, 29개 조약과 8개 부속문건으로 구성되어 있다. 부속문건 중 2개는 금융서비스와 관련한 것으로서 정의, 범위 등 문제를 천명하였고 원문과 마찬가지로 법률적 구속력을 갖고 있다. 협정의 원칙과 내용을 잘 이용하기만 하면 중국 금융업에 대한 합법적인 보호를 강화할 수 있으며, 그 중 일부는 이미 실천하여 성과를 이룩하였다. 대체로 아래 네 가지로 종합할 수 있다.

(1) GATS의 □비대칭원칙□과 발전도상국의 □보다 많은 참여원칙□에 근거하여 금융서비스시장을 계획정있게 점친적으로 개방하여 중국의 경제수준 및 감당능력에 적응시켜야 한다.

우루과이라운드에서 미국은 서비스무역을 <관세 및 무역총협정>(이하 GATT로 약칭)에 포함시키려고 시도하였다. □부자클럽□으로 불리워 온 GATT의 규정은 선진국에 유리하다. 발전도상국의 서비스업 수준과 경쟁력은 선진국과의 격차가 아주 큰데 이것이 바로 뚜렷한 □비대칭성□이다. 따라서 중국, 이집트, 인도 등 7개 아시아 국가는 11개 라틴아메리가 국가와 협력하여 서비스무역에 관한 별도의 법률체계를 구축함으로써 상술한 □비대칭성□을 충분히 인정하고 발전도상국에 응당한 보장을 주어야 한다고 주장하고 있다. 아시아, 아프리카, 라틴아메리카 국가의 단결과 투쟁을 통해 새로운 체계가 마침내 구축되었는데 이것이 바로 GATS이다. GATS는 GATT와 다르다. GATT는 단지 권리와 의무의 평형만을 선양하지만 실질상 형식상의 평등이 구체적인 불평등을 감추고 있다. 실력 격차가 큰 국가끼리 평등한 경쟁을 진행할 것을 요구하는 것 자체가 바로 일종의 불평등인 것이다. GATS는 상술한 □비대칭성□의 기초 위에서 권력과 의무 사이의 불평등을 허용하는바, 즉 일부 조약에는 역량이 약한 체약국이 의무를 적게 이행하거나 권리를 많이 향유하도록 규정하였다. 이것도 여전히 큰 제한성을 갖고 있지만 GATT와 비교하면 진일보한 것이다. 이것은 주로 두가지 측면에서 구현된다. 하나는 발전도상국의 □보다 많은 참여□(increasing participation)이고 다른 하나는 □점진적 자유화□(progressive liberalization)이다. 소위 □보다 많은 참여□는 제4조에서 볼 수 있는바, 협상을 통해 선진국이 발전도상국을 도와 서비스업의 능력과 효율 및 경쟁력을 제고시켜 발전도상국이 세계서비스무역에 더욱 많이 참여할 수 있도록 하고 특수 상황에 따라 가장 낙후된 국가에 도움을 줄 것을 요구하고 있다. 소위 □점진적 자유화□는 제19조에 규정되어 있다. 즉 □자유화의 진전은 각 회원국의 상응하는 국가정책 목표 및 각 회원국의 전체 및 개별적 서비스부문의 발전수준에 의해 결정되며, 발전도상국 회원국의 개방폭이 작은 일부 부문과 완화조치가 적은 부문의 거래 및 시장진입의 점진적인 확대 등으로 그들의 발전상황에 따라 적절한 신축성을 허용해야 한다. 또 회원국이 타국에게 시장진입을 허용할 경우 중점을 이 진입조건에 두고, 본 협정 제4조에서 규정한 목표에 도달해야 한다.□ 이 인용문으로부터 아래와 같은 세가지를 명확히 할 수 있다. 첫째, 서비스무역 자유화는 각국의 정책목표 및 그 서비스업의 발전수준에 기초하여 점진적으로 진행해야 한다. 둘째, 발전도상국에게는 서비스업 시장의 개방에서 적절한 신축성이 허용되는바, 제4조와 결부하여 선진국에 대해 시장을 덜 개발할 수 있다. 선진국은 발전도상국의 보다 많은 참여를 돕기 위해 발전도상국에 대해 시장을 많이 개방하고, 시장진입을 위한 편리한 조건을 마련해야 한다. 셋째, 발전도상국은 시장진입면에서 제한조건을 첨부할 수 있으나 제4조의 □보다 많은 참여□ 목표에 부합되어야 한다. 미국은 중국이 전면적으로 발전도상국의 자격으로 WTO에 가입하는 것을 막으려 하고 있지만, 중국은 상기 협정을 통해 금융업의 대외개방을 계획성 있게 점진적으로 추진하여 중국의 정책목표 및 금융업의 발전수준에 부합되도록 해야 한다.

(2) □일반의무□와 □구체적인 약속□이 구별되기 때문에 금융업의 내국민대우에 필요한 제한과 조건을 부가하여 민족금융기업을 합법적으로 부추키고 보호해야 한다.

소위 □일반의무□(General obligation)는 모든 체약국이 스스로 이행해야 하는 의무를 가리킨다. 제3조는 모든 체약국은 적시에 서비스업 개방과 관련된 법규와 조치를 공포해야 하고, 외국인에게 자료와 자문을 제공해야 한다고 규정하였다. 모든 회원국은 서비스업의 개방정도 여하를 불문하고 이 규정을 반드시 집행해야 한다. 최혜국대우(MFN)도 □일반의무□에 속하지만 WTO 회원국으로서 효력을 발생하기 전에는 일부 대우를 여전히 □예외□ 상황으로 간주하고 면제를 신청할 수 있다. 예를 들면 갑을 양국간에는 통화 태환성 부문에서 상호 편리와 우대를 제공한다는 합의가 있지만 WTO 효력 발생 후 제3국에 자발적으로 확대되는 것을 원하지 않는다면 이 부문의 최혜국대우 의무 취소를 신청할 수 있다. 소위 □구체적인 약속□(Specific Commi-tment)은 비자발적인 의무를 가리킨다. 즉 이러한 의무는 협상을 통해서만 확정되고 □양허표□에 포함될 수 있으며 필요시 양측의 재협상을 통해 조정할 수 있는바, □시장진입□과 □내국민대우□가 바로 이 범주에 속한다. 제16조(□시장진입□)는 협상을 통해 합의에 도달하고 개방을 동의한 부문을 □양허표□에 포함시켜야 하며, 개방 기한과 조건 및 제한을 명확히 열거해야 한다. 이밖에는 기타 제한조치를 일률적으로 설치해서는 안되는바, 추가 또는 삭제, 수정할 경우 재협상을 해야 한다. 다시 말하면 □양허표□에 포함된 조건과 제한조항은 합법적으로 보장되어 이 부문은 조건부 제한적 개방을 해야 하지만 □양허표□에 포함되지 않은 부문은 당연히 대외개방하지 않는다. 제17조(□내국민대우□)는 다수 체약국이 □양허표내에 열거한 각종 조건과 자격에 근거하여 기타 회원국의 서비스 및 그 제공자에게 우대를 줄 경우, … 자국의 동 서비스 및 그 제공자에게 주는 우대수준보다 낮아서는 안된다□고 규정하였다. 이 인용문은 내국민대우를 지칭하는 것이지만, 이것은 GATT의 내국민대우와는 상이하다. 즉 이것은 여러 가지 제한을 덧붙일 수 있으나 □양허표□내에 열거된 조건과 자격에 부합되지 않으면 내국민대우를 향유할 수 없다. 뿐만 아니라 제17조 제2항은 외국 서비스 및 그 제공자에게 주는 우대가 형식상 자국의 동업자에 대한 대우와 다를 수 있지만, 결과가 같으면 내국민대우 원칙을 위반한 것으로 취급하지 않는다고 규정하였다. 소위 결과가 일치하다는 것은 형식상 상이한 대우가 평등한 경쟁조건을 변화시키지 않으므로 외국의 서비스 및 그 제공자에 대한 차별대우도 초래되지 않는 것을 가리킨다. 따라서 형식상으로는 상이하나 내국민대우 원칙에 부합되는 것이다. 이해를 돕기 위해 GATT와 GATS의 내국민대우에 대해 간단한 비교를 해보면 아래와 같다.

<표> GATT와 GATS의 내국민대우 비교

GATT의 내국민대우	GATS 내국민대우
□사람□이 아니라 □제품□을 대상으로 함	대상이 □제품□일 수도 있고 □사람□(자연인, 법인)일 수도 있음.
자동적, 무조건적	비자동적, 즉 협정을 통해 확정해야 하고 제한조건을 첨부할 수 있음.
형식과 실질의 일치 요구	형식상 상이할 수 있으나 결과는 실질적인 경쟁조건을 변화시키지 않아야 함.

이상의 서술을 통해 금융업의 대외개방에서 우리는 협상을 통해 시장진입과 내국민대우에 필요한 제한조건을 첨부함으로써 국내금융업의 합법적인 보호를 보장받을 수 있다는 것을 알 수 있으며, 사실상 이것은 이미 실시되고 있다. 예컨대 중국의 외국은행들은 스스로 인민폐 업무 취급 권리를 획득할 수 없으며, 중국측의 심사비준을 거쳐야만 한다. 따라서 급선무는 국가의 특수 사정에 따라 설치해야 할 제한과 설치방법 등의 문제에 대해 장기적이고 전면적인 계획을 세워야 하며, 눈앞의 이익만 추구해서는 안된다. 예를 들면 미국은 WTO 협정 체결 직후 즉 1994년 7월 WTO에 연방정부산하(州, 郡)기구의 세금 징수 및 보조금과 관련한 내국민대우 제한조건을 명시한 명세서를 제출하였다. 그리고 각 체약국에게 이러한 제한이 미국시장에 진출하는 외국 서비스업 및 제공자의 권리와 의무의 균형에 영향을 미치지 않는다는 것을 확인하도록 요구하였다.

(3) 제6조의 규정에 따라 □합리적이고 객관적이고 공정한□ 상황에서 국내법규를 충실히 하고 완비하여 중국내 외국금융기구에 대한 감독·관리를 강화해야 한다.

상품무역은 주로 □邊境措置□를 통해 감독과 관리를 진행해야 한다. 소위 □邊境措置□란 세관, 상품검역소 등이 담당하는 검사, 평가, 세금 징수 등을 가리킨다. 그러나 이러한 조치가 서비스무역에서는 의미가 크지 않기 때문에 금융업의 대외개방은 국내법규에 의존하여 감독과 관리를 해야 한다. 해당국은 합의한 구체적인 약속에 근거하여 개업권, 경영방식, 범위 등에 대해 모두 상응하는 입법, 사법, 중재, 행정수단으로 심사와 관리를 실시해야 한다. 예컨대 외자은행의 대중 진출 숫자, 합자은행내 외국측의 주식지분 한도, 외국측의 금융자산이 해당국의 금융자산총액에서 차지하는 비중 등에 대해 구체적인 지표를 확정함으로써 은행업의 개방규모와 범위를 감독하고 통제해야 한다. 따라서 국내 관련기구의 권위를 강화하여 통일적으로 관할해야만 순조롭게 금융서비스 시장을 점진적으로 개방할 수 있다. 관련 법규조치는 반드시 제6조 즉 □합리성, 객관성, 공정성□의 요구에 부합되어야 하며, 그렇지 못할 경우 WTO의 서비스무역 이사회로부터 서비스무역장벽을 구축하였다는 경고를 받거나 제재를 받을 수도 있다.

(4) GATS의 보호조항과 □예외□조항을 깊이있게 연구·활용하여 금융업 대외개방 과정에서의 안전장치로 삼아야 한다.

GATT 제19조는 유명한 보호조항으로서 응용범위가 광범하다. GATS도 자체의 긴급보호메카니즘이 있다. 즉 제10조는 구체적인 약속 후 예기치 못했던 상황변화로 일부 서비스 수입규모의 급증이 초래되어 국내 同 서비스 및 그 제공자들에게 심각한 손해 혹은 위협이 있을 경우, 해당국은 약속의 전부 또는 일부를 보류할 수 있다고 규정하고 있다. 그러나 제한과 금지조치를 실시할 수 있되 선택적으로 적용할 수는 없다. 즉 모든 체약국에게 일률적으로 적용해야지 그렇지 않을 경우 최혜국대우 원칙을 위반하게 된다. 동시에 □예기치 못했던 상황□, □수입급증□, □심각한 손실□ 등에 관한 증빙자료를 제출하고 전체 체약국들 특히 이해관계가 밀접한 체약국들에게 통지하여 충분한 협상을 통해 양해를 구해야 한다. 이밖에 제12조는 해당국의 국제수지에 심각한 불균형이 출현하였거나 대외금융 부문에 심각한 곤난이 출현하였을 경우, 거래지불과 통화이전에 관한 제한 등을 다시 실시할 수 있다. 그러나 현재 중국은 충분한 외환보유고를 보유하고 있기 때문에 제12조가 중국에 갖는 의의는 크지 않다. 제14조는 해당국이 공공질서와 공공도덕 유지, 주민 및 동식물의 생명과 건강 보호, 사기 방지, 개인의 사적인 비밀과 계좌비밀 보호, 국방안정 보장 등의 수요에 입각하여 상응하는 제한조치를 취할 수 있다고 규정하였다. 마지막으로 부록(4)는 해당국이 납득할 만한 원인으로 인해 금융체계의 완비와 안정을 보장하고 투자자, 예금자, 보험계약자의 이익을 보호하기 위해 필요한 제한조치를 취할 수 있다고 규정하였다.

상술한 조약들을 보면 중국이 이용할 수 있는 것들이 아주 많다. 그러나 원칙과 조약은 어디까지나 추상적인 것으로서, 일부 함의가 불명확하고 한계가 모호할 때도 있다. 예를 들면 제6조는 국내 법규조치의 □합리성, 객관성, 공정성□을 요구하나, 이것을 정확히 규정하기는 어렵다. 따라서 심층 연구를 진행하여 특히 국외의 중요한 안건들을 면밀하게 탐구함으로써 그 핵심과 미묘한 차이를 파악해야만 이용할 수 있다. 동시에 관련 숫자와 자료들을 체계적으로 수집함으로써 상술한 조항을 이용한 소송, 중재에 대비해야 하며, 동시에 국내 금융업을 합법적으로 보호하기 위한 효과적인 안전장치를 마련해야 한다.

1997년 12월 13일 제네바에서 체결된 새로운 <금융서비스무역협정>은 1999년 3월 1일부터 효력을 발생하였다. WTO의 70개 회원국(유럽연합 15국은 한 개 회원국으로 취급)이 50개항의 시장진입 협상을 제기하였는바, 이것은 전세계 은행, 보험, 증권업무의 95%를 대표하는 것이다. 이러한 상황하에서 중국은 통일적인 계획과 사전대책 마련을 통해 적극적이고 주동적으로 도전에 임해야 한다. 도전과 기회가 병존하는 상황에서 소극적인 관망태도로는 기회를 잃기 쉽다. 외부로부터의 경쟁압력은 금융체제개혁을 가속화시키는 원동력으로 전환될 수 있다. 따라서 대외개방하에서 국내 금융업을 진흥시키는 근본적인 방안은 주동적인 개혁의 심화이다.   (<金融硏究> 1999年 第6期)