<참고자료 99-48>	1999. 8. 14	KIEP 북경사무소
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WTO 가입은 중국의 급선무가 아니다

崔之元(미국 MIT大 정치학과 조교수)

1997년 4월 당시의 WTO 사무총장(이탈리아 前무역장관) Renato Ruggiero는 중국 방문시 아래와 같은 세가지를 언급하였다.

(1) 중국은 WTO의 130개 회원국이 이미 달성한 관세삭감 등 협정의 혜택을 받을 것인바, WTO회원국간에는 무차별한 최혜국 대우를 실시하기 때문이다.

(2) 중국은 WTO의 다자간 분쟁해결메커니즘을 이용할 수 있을 것이다.

(3) WTO의 회원국이 되어야만 중국은 21세기 국제경제규범 제정에 참여할 수 있다.

이 세가지 잇점은 추상적으로 말하면 맞는 견해지만 구체적으로 현재 국제국내상황을 감안하면 모두 불확실한 것이다.

우선 미국 법률체계의 독특성으로 인해 WTO에 가입한다 해도 중국은 오래동안 기대해 왔던 영원한 최혜국대우 획득이 불가능할 것이다. 원인은 아래와 같다.

미국은 자국의 주권을 극히 중시하는 국가로서, 미국이 체결한 국제조약은 국내법의 효력을 자동적으로 발생하지 못한다. 1994년 6월 14일 美상원 외교위원회는 □WTO와 미국주권□이라는 청문회를 갖고 일찍이 1990년에 WTO설립 구상을 제기한 미시간대학 법대의 John H·Jackson 교수의 증언을 청취하였다. 미의회는 동년 □우루과이라운드 협정법안□을 통과시켰는데 이 법안의 제102조는 WTO협정과 미국 국내법이 모순될 경우 □국내법을 기준으로 한다□고 명확히 규정하였다.

WTO의 정관에 근거하여 중국이 WTO에 가입하면 미국은 중국에 영구적 최혜국 대우를 주어야 하지만, 이것은 미국의 국내법과 서로 모순된다. 이 법은 바로 지금까지 적용해온 □1974년 무역법□중의 □Jackson-Vanik□수정안이다. 이 수정안에 근거하면 미국대통령은 자유이민을 허용하지 않는 공산당국가(혹은 非시장경제국가)에 최혜국대우를 부여하지 못한다. 대통령이 공산당국가에 최혜국대우를 주어야 한다고 인정할 경우 매년 국회에 특수비준을 신청해야 한다. 이것은 당시 구소련의 유태인 이민제한에 대비해서 제정한 것이지만 지금까지도 여전히 적용하고 있는바, 지금은 매년 미국 국회가 중국의 최혜국대우 자격을 심의하는 법률적 근거로 되고 있다. 미의회가 □1974년 무역법□중의 □Jackson - Vanik□ 수정안을 수정하지 않는 한, □국내법을 기준으로 하는□미국에서 중국이 WTO에 가입해도 영원한 최혜국대우를 획득할 수 없을 것이다.  그러나 특히 현재 □콕스보고서□로 들끓는 분위기속에서 그것은 아주 어려운 일이다. 사실상 많은 미국 전문가들은 중국이 WTO에 가입하면 미국은 □우루과이라운드협정법안□과 □Jackson-Vanik□수정안 간의 일치성을 유지하기 위해 WTO 중의 □상호불적용□ 조항을 원용할 수밖에 없으므로 중국에 영구적 최혜국대우를 주지 않을 것이라는 것으로 예측하고 있다. 朱 총리 방미기간중인 1999년 4월 8일 미국무역대표부가 일방적으로 공포한 □가입조건□인 <시장개방과 규범약속>은 중국이 WTO에 가입해도 미국은 중국을 여전히 □非시장경제국가□로 취급할 것이라고 특별히 강조하였는바, 이것은 중국에 영구적 최혜국 대우를 주지 않기 위한 복선인 것이다.

이로써 WTO가입이 중국에 유리하다는 첫 번째 문제의 불확실성이 증명되었는바, 지극히 작은 문제인 미국으로부터의 영구적 최혜국대우 획득 문제에서조차 이러한 것이다.

WTO사무총장이 말한 두 번째 좋은 점, 즉 WTO의 다자간 분쟁해결메커니즘은 확실히 □GATT□보다 많이 개선되었는바, 특히 □GATT□ 규정중 전문가소조 보고의 만장일치 동의를 얻어야 하는 원칙이 취소된 것이다. 1994년 8월 1일 □뉴욕타임즈□는 미국의 □Anti-WTO coalitions□의 □WTO는 미국이 비토권도 없고 캐스팅보트권도 없는 첫 국제조직이다.□라는 주장을 보도한 바 있다. 1995년 WTO가  출범한 후 발전도상국이 WTO에 기소한 무역분쟁 해결차수는 □GATT□시기보다 훨씬 많으며 또 선진국과의 분쟁에서 승소하는 안건들도 적지 않다(예를 들면 베네수엘라는 휘발유수입에 대한 미국의 차별대우를 WTO에 제소하여 승소하였음). 따라서 1996년 클린턴과 함께 미국 대통령 경선에 참가한 공화당 상원의원 돌은 심지어 WTO 판정이 연속 3차 미국에 불리할 경우 미국은 그 집행을 거절하고 경제적 보복을 단행해야 한다는 의안을 제기한 적이 있다.

전 UN사무총장 갈리는 최근 출판한 회고록에서 다음과 같이 쓰고 있다. □미국은 외교의 거의 필요성을 느끼지 않는다. 권력이면 충분한 것이다. 약소국만이 외교를 필요로 한다.□ 이 말은 미국의 대외경제관계에도 적용된다. GATT 사무총장의 경제자문을 역임한 적 있는 저명한 국제경제학자 Jagdish Bhagwati는 미국이 최근 신봉하는 것은 WTO의 □다자주의□가 아니라 □공격적인 일방주의□라고 지적하였다. □공격적인 일방주의□는 1988년에 수정한 미국 1974년 무역법의 제301조와 □수퍼301□조항을 가리킨다. 즉 □이러한 조항에 근거하여 미국은 특정국가를 대상으로 미국이 수용할 수 없다고 인정하는 □상관행□에 대해 협상을 요구한다. 이러한 협상이 GATT 및 기타 조약이 금지하는 것이라도 타국은 미국이 정한 짧은 시간표내에 이러한 관행을 취소해야 하며, 미국은 또 필요하다고 생각하면 관세보복을 실시한다□. 앞에서 제시한 □우루과이라운드협정법안□에 근거하여 WTO협정과 미국 국내법이 모순될 경우 □국내법을 기준으로 하고□, WTO 다자간 결의와 임의성이 큰 □수퍼301□ 조항이 모순될 경우 미국은 후자를 기준으로 한다고 명확히 하였다. 따라서 WTO사무총장이 언급한 WTO 가입의 두 번째 잇점 ― WTO의 다자간 분쟁해결 메커니즘 이용에도 불확실성이 존재한다.

WTO가입의 세 번째 잇점, 즉 21세기 국제경제규범 제정에의 참여를 보기로 하자. 이것은 확실히 사람을 유혹하는 좋은 점이다. 그러나 이것은 중국이 국제경제, 정치, 법률, 문화를 깊이 이해하는 많은 인재를 양성할 것을 요구한다. 우리는 이 점에서 아직도 멀었다는 것을 인정해야 한다. 중국의 신문과 잡지들에는 □국제관례와 일치시킨다□는 구호로 가득차 있으나 이 □일치□의 구체적 경위와 내재적 모순에 대한 토론은 극히 적다. 현재 WTO에 대한 국제학계의 초점은 WTO회원국 내부체제와 정책간의 □조화□에 대한 이해를 어떻게 할 것인가의 문제이다. 미국은 코닥필름의이 일본시장내 판매부진을 WTO에 제소하였고, 일본이 국내판매체계를 미국과 똑같이 바꿀 것을 요구하였다. John H·Jackson 교수는 미국의 이러한 요구를 부당하다고 본다. 그는 WTO의 종지는 각 회원국 내부체제와 정책이 완전 일치할 것을 요구하는 것이어서는 안되며, 더욱이 여타 회원국들이 한편이 되어 한 회원국의 체제를 구속해서는 안된다고 말하였다. 그는 또 WTO의 규범은 상이한 컴퓨터를 연결하는 □인터페이스(interface)□에 해당하는바, 상이한 컴퓨터가 협력하여 일할 수 있도록 해주어야 하지만 모든 컴퓨터의 소프트웨어와 하드웨어가 똑같을 것을 요구해서는 안된다고 지적하였다. 성능좋은 □인터페이스□일수록 보다 많은 상이한 컴퓨터들의 하드웨어와 소프트웨어들이 협력하여 일할 수 하도록 해주는 것이다. 이러한 관점에서 Jackson교수는 1997년 江澤民 주석이 방미시 인터뷰에서 □중국은 시장경제인가, 아닌가□하는 질문에 대해 한 답변을 주목하였다. 당시 江澤民은 시장경제에는 여러 가지가 있는데, 예를 들면 독일에는 □사회시장경제□가 있다고 말하였다. John H·Jackson 교수는 江澤民의 답변은 그의 WTO 규범에 관한 □인터페이스□ 철학과 일치한다고 보고 있다. 중국의 학자들은 WTO 각 회원국 내부체제와 정책간의 □협력일치□문제에 관한 국제토론에 적극 참여하여 한 회원국의 체제와 정책을 일방적으로 강요하는 추세를 막아야 한다. 이렇게 되어야만 21세기 국제경제규범의 제정에 진정으로 참여할 수 있는 것이다. 중국이 새로운 국제경제규범의 제정에 참여하기 위해서는 실력 뿐만 아니라 지력도 요구되는 만만찮은 문제이므로 WTO 가입만으로 실현될 수 있는 것이 아니다. 따라서 WTO 사무총장이 말한 WTO가입의 세 번째 잇점도 금방 얻을 수 있는 것이 아니다. □국제관례와의 일치□만 갖고 새로운 국제경제규범의 제정에 참여한다는 것은 더욱 논할 바가 못된다.

이상으로 미루어 현재 여건에서 중국이 WTO 가입을 통해 얻는 이익이 있다 해도 그 불확실성이 지극히 크다고 하지 않을 수 없다. 여기서 필자는 중국이 WTO 가입으로 인해 치러야할 댓가가 확실하다는 것을 보다 자세히 지적하고자 한다. 우선 WTO 정관에 들어 있는 □무역관련 지재권□과 □무역관련 투자조치□가 발전도상국에 매우 불리한데다가, 이러한 상황은 미국이 중국에 요구하는 특수한 요구조건으로 인해 더욱 설상가상의 형국이 되고 있다.

지재권과 투자문제는 무역과 직접관계가 없으므로 원래 □GATT□ 의제에는 포함되지 않았었다. 우루과이 라운드 협상중 WTO 설립 논의과정에서 미국이 □무역과 관계된다□는 이유로 지재권과 투자를 우루과이라운드 협상범위에 넣을 것을 제안하였고, OECD선진국이 이를 지지한 것이었다. 그러나 Jagdish Bhagwati는 □ "trade related"의 약자인 □TR□은 □tangentially related"의 의미로 이해해야만 현실에 부합된다고 말하였다.

주목할 만한 것은 지난 6월 18일 미무역대표 Charlene Barshefsky가 중국이 □대사관 오폭□ 해명을 수용하지 않더라도 미국은 4월 8일 일방적으로 공포한 □가입조건□에서 반보도 물러서지 않을 것이라고 의회에서 공언한 사실이다. 또한 미국측의 이 문건은 미국이 중국에 요구하는 WTO 가입조건들이 □선진국과 발전도상국을 포함한 많은 WTO 회원국들이 한 약속보다 엄격하다□는 것을 인정하고 있다는 사실이다.

<무역관련 투자조치(TRIMS)>

미국측의 문건에 따르면 중국은 □WTO에 가입하면 반드시 □무역관련 투자조치□를 지켜야 하며 어떠한 발전도상국을 불문하고 과도기가 없다□. 이것은 중국이 WTO에 가입하면 즉시 다국적회사의 수출비율 및 외환균형에 대한 요구를 취소하거나 집행을 중지해야 하며, 국산화와 기술이전에 대한 요구를 취소하거나 집행을 중지해야 한다는 것을 의미한다. □완전경쟁□의 이상이 실현되는 □최선□의 상황에서는 다국적회사에 대한 수출의무비율 요구 등이 자원배분의 효율을 저해할 수 있다. 그러나 현실적으로 시장이 심하게 왜곡되어 있는 □차선□의 상황에서 다국적회사의 수출비율 준수 의무는 효율을 증대시킬 수 있다. 예컨대 다국적회사가 중국의 일부 업종을 독점하고 있을 경우, 일정비율의 수출의무를 요구함으로써 다국적기업의 독점이윤을 감소시키고 국내시장의 생산과잉을 완화시킬 수 있는 것이다. 하버드대학 경제학자 Dani Rodrik은 그의 □차선일반모델□에서 다국적회사에 대한 수출비율 및 국산화 요구는 외국투자유치국의 복리를 제고시킬 수 있으나, WTO의 □무역관련 투자조치(TRIMS)□는 이러한 국민복리의 증가를 불가능하게 한다는 것을 증명하였다. 이로써 중국이 WTO 가입으로 치러야 할 댓가중의 하나가 명백해졌음을 알 수 있다.

<무역관련 지재권(TRIPS)>

Rodrik 교수는 WTO 지재권협정의 가장 뚜렷한 특징은 세계 財富의 재분배―빈국에서 부국으로의 재부이전에 있다고 지적하였다. 예컨대 미국의 특허법은 특허기한을 17년으로 규정하고 있으나, WTO협정은 특허기한을 20년으로 규정하였다. 또 미국은 뒤늦게 1989년 3월 1일에야 베른저작권국제협약(미국은 1909년에 판권법을 통과시켰으나 미국작가의 판권만 보호하고 외국작가의 판권은 보호하지 않았기 때문)에 가입하였음에도 불구하고, □수퍼301□조를 수단으로 지재권 문제에서 타국의 양보를 강요하는 중요한 수단으로 삼고 있다. MIT 경제학자 Lester Thurow는 지재권은 현재 미국이 지닌 최후의 방패라고 지적하였다. 그 이유는 유럽, 일본, 아시아 신흥공업국가들이 일반 공업기술 수준면에서는 미국과 비슷하거나 미국을 추월하였기 때문이다. 이 때문에 Jagdish Bhagwati는 1991년 WTO에 가입하는 발전도상국은 지재권협정 가입에 관한 선택권이 있어야 한다고 제기한 바 있다. 그러나 냉전 종식후 발전도상국의 협상력이 크게 약화되었기 때문에 최종 WTO 정관에서는 회원국은 반드시 □일괄적□으로 WTO의 모든 협정을 수용해야 한다고 규정하였다. 이러한 시기에 WTO에 가입하면 중국의 하이테크산업은 타국의 견제(최근 마이크로소프트사가 中國亞都公司를 기소한 것이 실례임)를 받게 될 것이 틀림없다. 그러나 WTO가입을 연기하면 중국의 하이테크산업은 보다 큰 발전여지를 찾을 수 있다.

중국이 당장 WTO에 가입함으로 인해 치르게 될 확실한 댓가는 지재권과 투자문제 외에도 아래와 같은 것들이 있다.

첫째, 인플레와 실업문제를 해결하는 잠정적인 관세수단을 포기해야 한다.

미국 무역대표부는 4월 8일 일방적으로 공포한 □가입조건□인 <시장개방과 규범약속>에서 □중국이 WTO에 가입하면 관세를 인상 못한다□고 못을 박았다. 이것은 1993년 12월 15일 □우루과이라운드□협상이 달성한 보장조치 협정에도 위배되는 것이다. 중국은 1997년 10월이래 소비물가지수가 연속 하락하고, 실업문제도 갈수록 심각해지고 있다. 이것은 1930년 영국이 겪은 상황과 매우 비슷하다. 당시 경제불황과 실업은 영국을 곤혹케 하였다. 케인즈는 이론적으로 ①통화 평가절하, ②명목급여 인하, ③수입관세 인상 등 세가지 해결방안을 제시하였다. 그러나 1925년 처칠이 금본위 제도를 복귀시켰기 때문에 파운드화를 더 평가절하할 수는 없었다. 이는 중국정부의 인민폐 안정 약속과 일부 유사한 점이 있다. 명목급여의 인하는 당시의 영국이나 오늘의 중국이나 모두 실시하기가 어려운 것이다. 케인즈는 남은 수단으로서 수입관세 인상이 디플레와 실업을 해결하는 효과적 임시수단이라고 지적하였다. 만일 중국이 금년의 WTO가입을 위해 미국측 요구를 받아들인다면 디플레와 실업문제를 해결하기 위한 관세수단을 포기하는 것과 마찬가지인 것이다.

둘째, 금융서비스업의 대폭적인 개방은 중국의 자본수지관리체제 변경을 의미한다.

MIT 경제학자 크루그만은 국제경제체계에는 내재적인 □三元패러독스□가 있음을 주장, 국제경제학에서 유명한 Mundell-Fleming model을 입증하였다. 소위 □三元패러독스□는 아래의 세 가지 정책목표 중 두 가지만 실현할 수 있고 세 가지 목표를 동시에 실현할 수 없는 것을 가리킨다. 그 세가지는 ① 각국 통화정책의 독립성, ② 환율의 안정성, ③ 자본의 완전유동성 등이다. 예컨대 중국이 □환율안정□과 □통화정책의 독립성□을 선택하면 반드시 □자본의 완전자유유동□은 포기해야 한다. 즉 □경상수지□만 개방하고 □자본수지□는 개방하지 말아야 한다. 크루그만은 최근 중국 중앙은행이 단행한 연속적인 금리인하정책을 높이 평가하면서 중국 통화정책의 독립성은 금융위기를 맞은 여타 국가들이 갖추지 못한 것으로서, 이는 중국이 □자본수지□를 아직 개방하지 않고 인민폐의 완전한 자유태환을 실시하지 않고 있기 때문에 가능한 것이라고 하였다. 따라서 만일 중국이 WTO 가입을 위해 미국측의 대폭적인 금융서비스업 개방요구를 수용한다면, 아시아 금융위기를 막아낸 효과적인 자본수지 관리정책을 포기하는 것과 같은 것이다.

결론적으로 중국이 당장 WTO에 가입할 경우 그 이익은 불확실하지만 치러야 할 댓가는 확실하다. 따라서 WTO 가입은 중국의 급선무가 아니다.

(<經濟學消息報> 99/7/30)