<참고자료 99-47>	1999. 7. 30	KIEP 북경사무소
□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

거시적·미시적 차원의 국유기업 개혁

董輔□(중국사회과학원 경제연구소)

국유기업 개혁은 두가지 차원으로 나누어 모색하고 추진해야 하는바, 첫째, 거시적 차원으로서, 15기 당대회가 제시한 국유경제의 분포에 대한 전략적 조정은 어떤 부문의 국유기업을 유지 혹은 발전시키고 어떤 부문의 국유기업은 퇴출시켜야 하는지, 또 이들 기업중 어떤 부문의 국유기업은 독점 혹은 통제적 지위를 유지하고 어떤 부문의 국유기업은 독점과 통제적 지위를 유지할 필요가 없는가를 확정하는 것이다. 둘째, 미시적 차원으로서 이는 국유경제에서 퇴출해야 할 국유기업을 단계적으로 퇴출시키는 것이다. 일부 부문에서 독점과 통제적 지위를 양도해야 할 국유기업들을 단계적으로 퇴출시키고, 반드시 발전시켜야 할 국유기업은 유형(예를 들면 공익성, 정책성, 독점성, 국유독자, 국유지주 등)에 따라 개혁을 추진해야 한다. 지금은 발전시킬 필요가 있지만 향후 퇴출이 필요한 국유기업은 퇴출시키기 전에 개혁을 추진해야 한다. 거시적 차원의 개혁은 미시적 차원의 개혁을 전제로 하며 양자는 결합하여 추진해야 한다.

1. 국유기업 개혁의 거시적 및 미시적 목표

왜 국유기업을 개혁해야 하며 어떻게 개혁해야 하는지는 국유기업 개혁의 목표를 어떻게 제정하는가에 의해 결정된다. 국유기업 개혁 목표와 관련하여 지금까지 분쟁과 미해결 문제점들이 여전히 존재하고 있다. 게다가 거시적 차원과 미시적 차원의 국유기업 개혁 목표는 상이하다. 거시적 차원에서의 국유경제 개혁과 미시적 차원의 국유기업 개혁을 동시에 추진해야 하는지, 아니면 미시적 차원에서만 국유기업을 개혁해야 하는지는 국유기업 개혁의 상이한 두가지 방향이며 그 결과 또한 상이하다.

개혁이래 중국의 국유기업 개혁은 장기간 미시적 차원에서의 국유기업 개혁만 중시해 왔는바, 즉 국유기업 자체내 문제점을 놓고 국유기업을 어떻게 양호한 국유기업으로 개혁할 것인가에 많이 신경을 써왔다. 국유기업 자체에 존재하고 있는 많은 심각한 문제점들을 부인할 수는 없다. 즉 정경분리, 재산권 분리, 권리와 책임의 불분명, 관리미비, 메커니즘 미비, 기술낙후, 유휴인원 과다, 비효율, 대규모 적자 등이다. 과거에 실시해온 국유기업 관련 개혁, 예를 들면 기업의 자주권 확대, 도급제 실시, 기업경영 메커니즘의 전환, 현대기업제도 및 관련 부대개혁들은 모두 국유기업 자체가 안고 있는 문제점들에 대해 실시한 것이다. 만약 이들 개혁의 사안별 적절성 여부에 대해 평가를 하지 않을 경우, 미시적 차원에서 국유기업에 존재하는 문제점에 대한 개혁의 추진은 당연히 필요하다. 그러나 미시적 차원에서 추진하는 국유기업 개혁은 거시적 차원 즉 국민경제 전반에서 고려하는 국유기업 개혁과 국유경제의 분포에 대한 전략적 조정을 간과하게 된다. 사회주의시장경제의 확립을 경제체제개혁의 목표로 확정한 이후 국유기업 개혁의 목표는 우선적으로 사회주의시장경제체제의 건립을 위한 목표에 따라야 하며, 국유기업의 미시적 차원의 개혁목표는 또 반드시 거시적 차원의 개혁목표에 부합되어야 한다.

거시적 차원에서 국유기업 개혁을 고려하면 개혁의 목표는 반드시 사회주의시장경제의 요구에 따라 국유기업의 기능에서 출발하여 국유기업에 정확한 지위를 부여하고, 국유경제 분포에 대한 전략적 조정을 추진하는 것이어야 한다. 구체적으로 말하면 개혁의 목표는 첫째, 사회주의시장경제체제의 확립이고 둘째, 비국유경제와 국유경제의 동등한 대우 및 공동의 발전이며 셋째, 국민경제의 전체적 효율 향상이며 넷째, 비국유경제 특히 비공유경제로 대체불가능한 국유경제 특유의 기능 발휘이다.

여기서 먼저 거시적 차원의 국유기업 개혁 목표와 관련하여 언급하고자 한다.

1) 국유기업의 개혁은 사회주의시장경제를 구축하기 위한 것이다. 사회주의시장경제는 반드시 시장경제와 상호 부합하고 병존할 수 있는 미시적 기초위에 구축되어야 하는바, 이같은 미시적 기초는 과거 계획경제가 의존해 오던 미시적 기초와는 근본적으로 상이하다. 국유기업과 계획경제는 선천적으로 병존하는 것으로서 국유기업이 없으면 계획경제가 없다고 할 수 있다. 그렇다면 국유기업은 시장경제와 공존할 수 없는가? 이는 회피할 수 없는 문제이다. 일부에서는 개혁을 거치지 않은, 계획경제하에서 설립된 국유기업은 시장경제와 병존할 수 없지만, 시장경제의 요구에 따라 국유기업에 대하여 개혁을 추진한다면 이들 기업들도 시장경제와 공존할 수 있다고  인식하고 있다. 이는 미시적 차원에서 분석한 것이다. 그러나 이 문제는 우선 거시적 차원에서 탐구해야 하는바, 먼저 거시적 차원에서의 국유경제와 시장경제의 병존 가능성 문제에 해답해야 한다.

시장경제는 시장교역이 발전을 거듭하는 과정에서 형성되고 발전한 것이다. 시장교환은 두가지를 전제로 하는데, 즉 사회분업과 상이한 소유자의 존재이다. 시장교역은 사회분업의 토대위에서 상품소유권이 거래를 통해 상이한 소유자간에   이전되는 것을 말한다. 상이한 소유자는 시장거래 관계가 형성되는 필요한 조건인바, 이는 상이한 소유자간에 이루어지는 거래에서만 소유권의 이동이 발생하기  때문이다. 국유경제 내부에서 각 국유기업의 소유자는 모두 정부이다. 따라서 국유경제 내부에서는 국유기업간에 모종 거래가 있을 수 있으나 진정한 의미에서의

시장거래는 존재하지 않는바, 원인은 소유권 이동이 발생하지 않기 때문이다. 정부는 국유기업의 소유자로서 국유기업의 자원을 이들 기업들에 배분할 수 있는 권한을 갖고 있으며, 이에 대한 장부작성은 하지만 단순히 계산을 위한 것이다. 이같은 상황은 개혁시작후 20년이나 지난 지금에도 여전하다. 예를 들면 정부는 흑자국유기업에 적자기업을 흡수하도록 강요할 수 있는바, 흡수결과 흑자국유기업에 큰 경제적 손실을 주거나 심지어 흑자기업이 적자기업으로 전환되더라도 정부는 개의치 않는다. 그 원인은 모두 국유기업이고 또 소유자가 모두 정부이기 때문이다. 여기에서 말하는 □흡수□는 시장거래 의미에서의 □흡수□가 아니라 사실상 국유기업간의 조직적 합병이다. 정부는 몇 개의 국유기업을 합병시킬 수 있을 뿐만 아니라 분리시킬 수도 있다. 또 예를 들면 국유기업은 국유은행의 돈을 빌리고도 장기적으로 상환하지 않거나 심지어 빚을 청산해버리기도 한다. 정부는 또 국유은행에 급여를 내주지 못하는 국유기업에 대출을 주도록 강요할 수 있다. 이렇게 할 수 있는 원인은 국유기업과 국유은행의 소유자가 모두 정부이고, 국유기업과 국유은행간에 상이한 소유자간의 진정한 의미에서의 시장관계가 존재하지 않기 때문이다. 이로부터 볼 수 있듯이 단일한 국유경제 혹은 국민경제중 국유경제가 비교적 큰 비중을 차지하는 한, 시장경제체제의 구축 혹은 시장경제의 본격적인 구축은 불가능하다. 또한 부분적으로 시장경제체제를 구축했다 하더라도 그것의 정상적인 운영을 기대하기는 어렵다. 따라서 사회주의시장경제체제를 구축하기 위해서는 반드시 거시적 차원에서 국민경제의 소유제구조에 대한 개혁을 추진해야 한다. 우선 국민경제중 국유경제의 분포에 대한 전략적 조정을 추진하여 사회주의시장경제체제의 확립과 정상적인 운영을 위한 미시적 토대를 마련해야 한다. 사회주의시장경제의 소유제구조는 국유경제가 절대적 우위를 차지하는 구조가 되어서는 안되며, 국유경제가 주도하는 다양한 소유제의 혼합경제구조여야 한다. 이같은 미시적 토대 위에서만 진정의 의미에서의 시장관계와 시장경쟁을 형성할 수 있다. 거시적 차원에서 국유경제에 대한 전략적 개편을 우선적으로 추진하지 않고 미시적 차원에서만 국유기업의 생존을 위해 추진하는 개혁은 국유경제와 시장경제의 겸용문제를 해결할 수 없는 것이다.

둘째, 국유기업 개혁은 비국유경제 특히 비공유경제가 국유경제와 공평한 기초위에서 공동 발전을 기할 수 있도록 하기 위한 것이다. 사회주의시장경제에서는 국유경제가 없어서는 안될 뿐만 아니라 비국유경제 특히 비공유경제도 없어서는 안된다. 이는 공평과 효율의 결합을 실현하기 위한 것이다. 비공유경제가 사회주의시장경제의 중요한 구성부분이라고 하는 원인은 비공유경제와 시장경제가 선천적으로 병존할 수 있고 또 서로를 존재와 발전의 전제와 조건으로 하기 때문이다. 비공유경제가 없으면 시장경제가 없다고 할 수 있다. 개혁·개방 이후 비공유경제가 장족의 발전을 이룩하였고 이와 더불어 시장경제도 점차적으로 형성하고 발전하였다. 그러나 아직까지 비공유경제와 국유경제 사이에는 공평한 토대위에서 공동으로 발전하는 국면이 형성되지 못하고 있다. 비공유경제의 발전은 여전히 여러 가지 장애를 겪고 있다. 그중 가장 큰 애로점은 국유경제가 여전히 많은 통제 혹은 독점이 불필요한 국민경제 부문을 통제 혹은 독점하고 있어, 비공유경제의 진출에 어려움을 조성하고 있는 것이다. 이같은 부문을 예로 들면 금융(상업은행, 증권회사, 보험공사등), 전신, 석유채굴, 항공 등이 있으며, 수출입무역도 수개월전에야 비로소 비공유경제에 개방하였다. 어떤 부문은 외국기업에는 진출을 허용하고 있지만, 국내 비공유기업의 진출은 허용하지 않는다. 이같은 불공평한 여건은 비공유경제와 국유경제의 공동 발전을 저애할 뿐만 아니라 사회주의시장경제제제의 확립과 발전에도 불리하다. 이같은 상황을 개선하려면 반드시 거시적 차원에서 국유경제에 대한 개혁을 추진하여 국유경제를 일부 부문에서 퇴출시키고, 비국유경제를 국유경제의 통제 혹은 독점이 필요하지 않는 부문에 진출할 수 있도록 허용함과 동시에 비공유경제에 대한 차별대우를 철폐해야 한다.

3) 국유기업 개혁은 국민경제의 전반적 효율을 향상시키기 위한 것이다. 미시적 차원에서 국유기업 개혁을 모색할 때 일반적으로 개혁을 통해 국유기업의 효율을 향상시키는데 중점을 둔다. 이는 필수적인 것일 뿐만 아니라 간과할 수 없는 것이기도 하다. 그러나 이것만으로는 국유경제의 전체적인 비효율 문제를 해결할 수 없으며 국민경제의 전반적 효율을 향상시킬 수도 없다. 원인은 국유기업의 유형이 다양하여 일부 기업(예를 들면 공익성, 정책성, 국가와 사회안전을 보장해주는 국유기업)은 영리를 목적으로 하지 않기 때문에 수익성을 강요해서는 안되며, 또다른 유형의 국유기업(경쟁성 부문의 국유기업)은 비국유기업 특히 비공유기업에 비해 효율성이 떨어진다. 따라서 만약 거시적 차원에서 국유경제의 개혁을 모색한다면, 모든 국유기업의 효율 향상에 중점을 둘 것이 아니라 개혁을 통해 국유경제로 하여금 국민경제의 전체적 효율 향상을 위해 역할을 발휘하도록 해야 한다. 앞으로 언급할 것이지만 사실상 유지 및 발전시키고자 하는 국유기업은 이들 국유기업 자체가 창조할 수 있는 수익의 다소에 관계되는 것이 아니라 이들 기업이 국민경제의 전체적인 효율 향상에 미치는 영향에 관계된다.

4) 국유기업 개혁은 전체적으로 비국유경제 특히 비공유경제로는 대체가 불가능한 국유경제 특유의 기능을 발휘시키기 위한 것이다. 그러면 사회주의시장경제에서의 국유기업과 비국유기업, 특히 비공유기업의 상이한 기능을 언급해 보기로 하자. 단순히 미시적 차원에서만 국유기업 개혁을 모색할 경우, 보편적으로 모든 국유기업이 이윤을 창출할 것을 바라며, 이렇게 해야만 국가재정수입을 위해 믿음직한 보장을 마련하고 국민경제의 발전을 촉진할 수 있다고 인식한다. 만약 국유기업을 경쟁성 부문에서 퇴출시키고, 주로 공익성과 정책성 및 국가와 사회안전에 관계되는 부문에서만 유지하고 발전시킨다면 국민경제에서의 국유경제의 지위와 역할을 약화시키는 것이 아닌가? 돈을 벌지 못하고 심지어 적자를 보는 사업을 국유기업에 던져 준다면 이것도 국유기업에 대한 불공평한 처사가 아닌가? 국가의 재정수입을 어떻게 보장하는가? 국민경제의 발전을 어떻게 촉진하겠는가? 이같은 견해는 합리적이지 못하다. 국유경제에 대한 전략적 조정을 추진하여 국유기업을 경쟁성 부문에서 퇴출시키고 공익성, 정책성, 국가와 사회안전을 보장하는 부문 등에서 발전시켜야 한다는 것은 바로 국유경제의 우위를 발휘시키고 단점을 극복하여 국유경제로 하여금 비국유경제와의 공동 발전과정에서는 상호 보완하고 국민경제의 발전을 공동 촉진함으로써 사회주의시장경제가 추구하는 공평과 효율의 상호 결합 목표를 실현하도록 하기 위한 것이다. 경쟁성 부문에서 비공유경제가 발전하면 국가의 재정수입도 자연히 보장된다. 국유경제의 분포에 대한 전략적 조정을 통해 국유경제의 특수 기능을 갖춘 부문이 강화되고 주민과 사회의 공공이익이 증대되며, 정부의 경제조정정책과 국가 및 사회안전이 보장되고 국민경제의 전반 이익이 향상된다면 이는 국민경제중 국유경제의 지위와 역할이 강화된 것이다. 반대로 만약 거시적 차원에서 국유경제에 대한 개혁을 추진하지 않고 미시적 차원의 문제만 치중하여 국유기업이 발전에 적합하지 않는 부문에서 존재하고 발전하도록 방치한다면 틀림없이 대규모 적자가 나타날 것이다. 동시에 국유경제가 통제 혹은 독점을 하지 말아야 할 부문에서 통제와 독점을 지속하면 비국유경제 특히 비공유경제가 진출할 수 없고, 또 공평한 기초위에서 국유경제와의 공동 발전을 기할 수 없게 되는데 이는 국민경제의 발전에 불리하다.

미시적 차원의 개혁목표를 개괄하면 다음과 같다. 첫째, 국유기업의 과중한 역사적 부담 해결, 예를 들면 채무문제, 자본금부족 문제, 비경영성 사업 문제, 이·퇴직직공과 재직 종업원의 사회보장 문제, 유휴인원 문제 등이다. 국유기업을 퇴출시키든지 아니면 유지 혹은 발전시키든지 모두 상술한 문제를 반드시 해결해야 한다. 둘째, 퇴출이 필요한 국유기업은 단계적으로 퇴출시켜야 한다. 셋째, 유지 및 발전이 필요한 국유기업의 발전을 가속화하여 비국유기업으로 대체불가능한 이들 기업 특유의 기능을 충분히 발휘시켜야 하다.

지금까지 국유기업 개혁은 소기의 성과를 이룩하지 못했는바, 그중 한가지 중요한 원인은 거시적 차원에서 국유경제의 분포에 대해 전략을 조정을 실시하지 않았고 또 미시적 차원에서는 모든 국유기업을 경쟁성 모델에 따라 개혁을 추진하도록 요구해 왔기 때문이다.

2. 거시적 차원에서의 국유경제 분포에 대한 전략적 조정 추진

국유경제의 기존 분포는 계획경제하에서 형성된 것이다. 이같은 분포의 특징은 ① 국민경제에서 국유경제가 절대적 비중을 차지하고 ② 업종별(농업제외) 국유경제의 비중이 크고 심지어 절대적 독점 혹은 통제적 지위를 차지하며 ③ 국유기업이 모두 국가독자의 형식을 취하고 있는 것이다. 이같은 분포도 계획경제의 요구에 의해 형성된 것인바, 원인은 계획경제가 지령성 계획으로 사회 자원을 집중·통일적으로 배분하는 경제이기 때문이다. 국유기업이 점유하고 있는 자원 및 그 제품만이 지령성 계획에 의해 집중·통일적으로 배분될 수 있고, 또 국유기업만이 지령성 계획의 배분을 전면적으로 수용하고 실시를 보장해 준다. 따라서 국유기업만이 계획경제의 요구에 가장 부합하며 또 계획경제의 미시적 기초를 구성한다. 그렇기 때문에 계획경제는 국유경제의 비중이 크면 클수록 좋고, 또 국민경제 각 부문에서 참여하는 면이 넓을수록 좋으며, 국유기업이 국유독자 형식을 취해야만 지령성 계획의 관철과 수행에 가장 편리하다고 인정하고 있다. 전통적 이론에서 사회주의경제는 바로 계획경제라고 인정하고 있기 때문에 계획경제중 국유경제의 이같은 분포는 사람들에게 다음과 같은 인식을 심어 주었다. 즉 사회주의경제에서의 국유경제의 이같은 분포는 바꿀수 없는 것이며, 그렇지 아니할 경우 사회주의경제의 성격이 변한다는 것이다.

그러나 지금은 계획경제가 자원을 합리적으로 배분하지 못하기 때문에 사회주의시장경제체제를 도입해야 한다는 인식이 주류를 이루고 있다. 이렇게 된 이상 계획경제가 사회주의시장경제로 전환하는 과정에서 국유경제의 분포도 반드시 전략적인  조정을 추진하여 사회주의시장경제체제의 확립 및 정상적인 운영에 기여해야 할 것이다.

개혁개방 이후 경제의 시장화 및 비국유경제의 발전과 더불어 국민경제중 국유경제의 분포에 큰 변화가 발생했다. 그러나 상술한 사상과 인식의 영향 및 사회주의시장경제의 도입과 운영에 필요한 미시적 기초연구가 미흡하여 국유경제의 분포에 대한 조정을 근본적으로 추진하지 못하였다. 그 결과 사회주의시장경제의 요구에 부응하지 못하고 있을 뿐만 아니라 국민경제가 시장경제를 향하여 빠른 속도로 전환하는 과정에서 국유기업은 큰 곤난에 직면하였으며, 동시에 사회주의시장경제의 확립에 장애를 초래하였다. 사회주의시장경제의 확립과 발전을 위하여 반드시 국유경제 분포에 대한 전략적 조정을 추진해야 하는 원인에는 다음과 같은 몇가지가 있다.

첫째, 국가소유의 재산권제도는 국유기업의 재산권에 대한 제약이 비국유기업 특히 비공유기업에 비해 약하며, 정경분리가 철저하지 못하기 때문에 진정한 자주경영과 손익자기부담을 실시하기 어렵다. 바꾸어 말하면 국유경제와 시장경제의 공존성이 비국유경제에 못미치는바, 후자는 시장경제와 선천적으로 공존가능할 뿐만 아니라 상호간에 존재와 발전의 전제로 간주한다. 국유기업은 공익성과 정책성, 자연독점성 및 국가와 사회안전에 관계되는 부문에서 존재하고 발전하는 것이 보다 합리적이다. 이들 부문에서 국유기업은 자체 특유의, 비국유기업으로는 대체 불가능한 기능을 발휘할 수 있다. 반면 경쟁성 부문에서 국유기업은 비국유기업 특히 비공유기업과 같은 시장경쟁력을 갖추지 못했다. 시장경제로의 전환을 가속화하는 과정에서 국유경제의 분포에 대해 전략적 조정을 추진하지 않고, 경쟁성 부문에서 적시에 퇴출시키지 않았을 뿐만 아니라 계획경제의 과중한 사회적 부담까지 짊어졌기 때문에 많은 국유기업 특히 경쟁성 부문의 국유기업들이 큰 곤난에 직면하였다.

둘째, 국유기업의 재산권제도는 국유기업과 시장경제의 공존성 면에서 결함이 있으나, 이같은 재산권제도는 비국유기업 특히 비공유기업으로 대체불가능한 국유기업 특유의 기능을 부여하였다. 즉 주민의 기본 수요와 사회의 공동 수요를 만족시키는 기능, 정부의 경제조정 정책의 실시를 보장하는 정책성 기능, 국가와 사회안전 수호 기능, 국민경제의 조화로운 발전과 국민경제의 전체적 효율 향상을 보장해주는 기능 등이다. 이같은 기능은 사회주의시장경제의 확립과 발전에 모두 없어서는 안되는 것들이다. 국유경제의 분포에 대한 전략적 조정을 추진하지 않았기 때문에 국유기업들의 발전이 완만하고 국유기업의 특수 기능도 발휘되지 못한 채 점점 약화되고 있다.

셋째, 국유경제 분포에 대한 전략적 조정이 반드시 사회주의시장경제의 요구에 부합해야 한다는 인식이 부족하기 때문에 사실상 사람들은 계획경제중 국유경제의 분포를 가능한 유지하고 국유경제가 국민경제에서 차지하는 높은 비율을 지속시키려고 한다. 그 결과 국유경제가 국민경제 부문에서 대량 존재하게 되고 또 일부 부문에서 필요하지 않는 절대적 독점과 통제적 지위를 유지하게 된다. 이같은 상황은 국유경제를 더욱 곤경에 빠뜨릴 뿐만 아니라 비국유경제 특히 비공유경제의 정상적인 발전을 저해한다. 즉 일부 부문은 지금까지도 여타 기업의 진출을 불허하는 장벽을 설치하고 경쟁성 시장의 형성을 저해하여 시장효율의 향상에 영향을 미치고 있다.

넷째, 사회주의시장경제의 요구에 따라 국유경제의 분포에 대해 전략적 조정을 추진하지 않았기 때문에 사회주의시장경제의 확립에 필요한 일부 개혁(예를 들면 전문은행의 상업화개혁, 사회보장제도의 건립 등)의 추진이 순조롭지 못하다.

상술한 것을 종합할 때 거시적 차원에서의 국유경제 분포에 대한 전략적 조정을 늦출 수 없는 것이다. 이는 국유경제의 곤경피를 위한 것일 뿐만 아니라 사회주의시장경제체제의 구축과 발전을 위한 것이다.

국유경제 분포에 대한 전략적 조정을 추진함과 동시에 사회주의시장경제에서 요구되는 국유경제의 기능에 기초하여 국유경제의 정확한 지위를 확정해야 한다.  즉 어떤 부문에서 국유경제를 유지하고 발전시켜야 하며, 어떤 부문에서 국유경제의 독점적 지위 혹은 통제적 지위를 유지해야 하며, 어떤 부문에서 독점적 지위 혹은 통제 지위가 필요하지 않은지를 확정해야 한다. 여타 부문에서 국유경제는 반드시 퇴출해야 한다. 이같은 전략적 조정을 통해 국유경제는 사회주의시장경제에서 특유의 대체 불가능한 기능을 보다 훌륭하게 발휘할 수 있다. 국유경제에 대한 전략적 조정을 실시해야만 국유경제는 근본적으로 곤경에서 벗어나고 사회주의시경제를 효율적으로 운영할 수 있다.

상술한 분석에 근거하여 구체적으로 말하면 국유경제는 반드시 다음의 부문에서 유지하고 발전시켜야 한다. ① 주민의 기본 수요와 사회 공동 수요를 만족시키는 공익성 부문이다. 이같은 부문의 국유기업은 비영리를 목적으로 하는바, 예를 들면 도시의 공공교통사업, 일부 비영리성 환경보호시설 등이다. ② 정부정책을 실시하는 정책성 부문이다. 이들 부문의 국유기업도 영리를 목적으로 하는 것이 아니라 정부의 정책 실시를 보증해 주는바, 예를 들면 정책성 은행 등이다. ③ 사회와 국가안전을 보장하는 부문이다. 이들 부문의 국유기업의 첫째 과제는 사회와 국가의 안전을 보장하는 것으로서, 영리할 수 있어도 반드시 동 과제의 완성을 전제로 해야 하는바, 예를 들면 무기제조기업, 조폐기업 등이다. ④ 자연독점부문 기업, 예를 들면 철도, 전력 등이다. ⑤ 기초시설부문 기업, 예를 들면 항구와 고속도로 등이다. ⑥ 하이테크 부문 기업, 예를 들면 정보산업기업 등이다.

상술한 첫 번째 유형과 두 번째 유형 부문의 기업은 전부 국유기업이어야 한다. 그러나 세 번째 유형 부문은 국유기업이 독점적 지위를 차지해야 한다. 네 번째 유형 부문중 일부 부문(철도)은 국유기업이 독점적 지위를 차지할 수 있을 뿐만 아니라 일부 국가지배지주 혹은 주식참여 기업을 설립할 수 있다. 어떤 부문(고속도로)은 국유기업이 독점할 필요가 없이 일부 국가지배지주 혹은 주식참여기업을 설립하거나 비국유기업의 설립을 허용할 수 있다. 다섯 번째 유형과 여섯 번째 유형 부문은 비공유경제를 포함한 비국유경제가 발전능력을 갖추었거나 혹은 발전을 원하면 그것의 발전을 허용하고 장려해야 한다. 만약 이들 기업의 역량이 부족하거나 발전을 원하지 않는다면 국민경제의 조화로운 발전과 국민경제의 전체 효익의 향상을 위해서는 반드시 국가독자, 국가지주 혹은 국가가 주식참여는 하지만 지배지주가 되지 않는 기업을 많이 설립해야 하며, 국가가 독점할 필요가 없다.

상술한 여섯가지 부문 이외의 부문은 기본적으로 경쟁성 부문(기실 하이테크부문도경쟁성 부문임)에 속하는바, 원칙적으로 국유경제는 경쟁성 부문에서 퇴출하고 비국유경제가 발전하도록 해야 한다. 국유경제와 비국유경제가 상호 보완하여 모두 이윤을 창출하거나  각자의 우위와 특징을 발휘하면, 사회주의시장경제의 효율적인 운영과 고도성장을 보장하고 사회공평과 시장효율을 합리적으로 결합시킬 수 있다.

상술한 국유경제 분포에 대한 전략적 조정은 매우 대략적인 것으로서 조정원칙만을 제시하였는바, 부문에 따라 구체적으로 조정하고 설계해야 한다. 동시에 국유경제와 비국유경제의 각 부문에서의 획분은 불변적인 것이 아니다. 초기에는 유지하고 발전시켜야 할 국유기업이 많을 것이며, 그 중 국가지배지주기업이 많을 것이다. 이후 시장경제의 발전과 시장의 운영 및 감독의 규범화와 더불어 보다 많은 국유경제가 일부 부문에서 퇴출당할 것이다.

3. 미시적 차원에서 국유기업에 대한 유형별 개혁 추진

거시적 차원에서 국유경제에 대해 전략적 조정을 추진한 뒤 퇴출이 필요한 이들 국유기업을 어떻게 퇴출시켜야 하며, 남아있는 국유기업을 어떻게 발전시켜야 하는가 하는 문제를 해결해야 한다. 이는 미시적 차원에서의 국유기업 개혁을 필요로 한다. 일부 공통적 개혁외에 상술한 바와 같이 국유기업은 상이한 유형별로 상이한 개혁을 추진해야 한다.

퇴출시킬 기업이든 발전시킬 기업이든 국유기업은 퇴출 이전과 퇴출 당시 공통적으로 존재하는 몇가지 문제(계획경제가 남겨놓은 문제점)를 해결해야 한다. 즉 은행의 불량채무와 기한초과 대출 및 여타 기업의 채무, 전체 종업원(파산기업 혹은 폐쇄기업) 혹은 유휴인원의 취업, 이·퇴직 인원과 종업원의 사회보장, 발전기업의 자본금, 비경영성 사업의 분리 등 문제이다. 만약 이같은 문제를 해결하지 않는다면 퇴출시켜야 할 국유기업들의 퇴출이 어려워진다. 예를 들면 비국유기업이 이들 퇴출기업을 매입하려고 해도 국유기업의 과중한 채무부담과 종업원부담에 직면해서는 두려움이 앞서고, 또 우량 국유기업도 이같은 과중한 부담 때문에 생존과 발전이 위기에 처한다. 이같은 문제의 해결에서 가장 어려운 것은 재원분리이다. 재정에 의존하여 해결한다는 것은 불가능한 일이고 은행에 기업의 전체 불량채무와 회수불능 채무를 상쇄하라고 하는 것도 매우 곤란한바, 1996년이래 은행이 매년 인출할 수 있는 대손준비금으로는 계란으로 바위치기밖에 안된다. 이같은 자금문제의 해결은 국유기업 자체에서 출로를 찾을 수밖에 없다. 즉 퇴출 국유기업의 국유자산 양도과정에서 조달하고 일부는 증권시장에서 조달할 수 있다. 비록 국유기업의 적자액과 적자규모가 매우 크지만, 다년간 축적된 국유자산(유형자산과 무형자산을 포함, 특히 유형자산중 토지)의 규모는 거액에 달한다. 국유경제 분포에 대한 전략적 조정을 추진하는 과정에서 국유기업의 점진적인 퇴출을 통해 거액의 국유자산 양도 수입을 얻을 수 있다. 이 수입은 마구 써버려서는 안되며 반드시 국유기업 개혁기금의 설립에 사용해야 하는바, 동 기금은 국유기업의 퇴출과 유지 및 발전에 필요한 자금으로 사용된다.

퇴출 기업들의 동시 퇴출은 불가능한바, 반드시 기업의 상이한 상황에 근거하여 3가지로 구분해야 한다. 즉 즉시 퇴출과, 우선은 유지하고 여건을 조성하여 점차적으로 퇴출시키는 것, 그리고 우선은 발전시키고 점차적으로 퇴출시키는 것이다.

즉시 퇴출 기업은 또 두가지 유형으로 나눌수 있다. 첫 번째 유형은 파산하지 않으면 안될 기업과, 아직은 만기도래 채무의 상환불능 상태는 아니지만 경영을 지속하기 어려운 기업이다. 이들 기업은 파산 혹은 매각을 통해 퇴출시켜야 하는바, 빨리 퇴출시킬수록 국유자산의 손실이 적다. 적어도 이들 기업이 차지하고 있는 토지자산의 경영권 양도에서 획득하는 수입으로 퇴출과정에 필요한 자금(예를 들면 직공안치, 부분적 채무 상환 등)을 해결할 수 있기 때문이다. 또다른 유형은 경영상황이 양호하나 유지할 필요가 없는 기업은 현재 경영상황이 양호한 기회를 이용하여 빠른 시일내에 매각 등 경로를 통해 퇴출시켜야 하는바, 이럴 경우 국유자산 양도에서 많은 수입을 획득할 수 있다. 현재 경영상황이 좋다고 퇴출하기를 아쉬워 한다면 좋은 기회를 잃는다. 이것이 바로 □예쁜 여자가 먼저 시집간다□는 이치이다.

일단 유지하면서 여건을 만들어 점차적으로 퇴출시키는 기업은 다음과 같은 기업이다. 즉 억지로 경영을 유지해 나가거나 이윤이 적거나 혹은 적자를 보는 기업들은 원칙적으로 즉시 퇴출해야 하지만 여러 가지 원인으로 즉시 퇴출이 어렵다. 그렇기 때문에 이들 기업을 일단 유지시켜 경영을 지속하거나, 유지기간 동안 이들 기업에 대해 개혁을 추진하여 보다 훌륭한 퇴출조건을 창조한 뒤 퇴출시기가 되었다고 생각될 때 퇴출시켜야 한다.

우선 발전시킨 후 점차적으로 퇴출시킬 기업은 다음과 같은 기업이다. 즉 현재 경영상황은 양호하지만 여러 가지 원인(예를 들면 기업의 규모가 지나치게 크고 내부구조가 복잡한 경우 등)으로 인하여 일시적으로 퇴출이 어려운 기업이다. 이들 기업은 우선 발전시키면서 여러 가지 역사적 부담문제를 해결하고 필요한 개혁을 추진(예를 들면 국유지주의 주식유한회사로 개편하여 상장회사로 만듬)한 뒤 점차적으로 퇴출시켜야 한다. 이같은 유형의 기업은 현재 경영이 양호한 기업, 경쟁성 부문에 속하고, 이미 국가지주의 상장회사로 개편된 기업 및 상장회사로 개편할 수 있는 국유기업을 포함한다. 이들 기업은 개혁과 발전을 통해 점차적으로 퇴출할 경우 국유자산의 가치를 증식시켜 보다 많은 양도수입을 획득할 수 있다.

국유기업의 퇴출은 반드시 규범화된 퇴출이어야 하며 무질서한 궤멸이 되어서는 안된다. 전략적 각도에서 국유경제의 분포에 대해 확실하고 진지한 조정을 추진해야만 퇴출해야 할 국유기업을 질서있게 퇴출시킬 수 있다. 퇴출경로는 다양하다. 예를 들면 파산, 양도, 인수합병, 그리고 먼저 유한책임회사 혹은 주식유한공사로 개편하여 소유자주체가 다원화된 혼합소유제기업으로 만든 뒤 여러 가지 경로를 통해 국유주주권을 양도하는 것 등이다. 우선 발전시키고 후에 퇴출시킬  일부 국유기업을 상장회사로 개편한 뒤 국유주주권 양도를 통해 퇴출시키는 방법은 조건을 갖춘 국유기업이 퇴출하는 가장 좋은 방식이다. 이렇게 하면 한편으로는 국유기업을 소유제 주체가 다양한 주식회사로 개편하여 현대기업제도의 모델에 따라 기업에 대한 개혁을 추진할 수 있다. 다른 한편으로는 증권시장에서 자금을 조달하여 기업의 자본금을 충족시키고 자산부채율을 낮추며, 기술개조와 기업의 발전에 사용하고 여러 가지 역사적 부담을 해결할 수 있다. 동시에 증권시장은 이들 국유기업의 질서있는 퇴출을 위해 다음과 같은 여건을 마련해 줄 수 있다. ① 실물형태의 국유자산을 증권화하여 유동자산으로 탈바꿈시키고, 증권시장에서 국유주주권의 양도와 매입 및 합병을 통해 퇴출시킬 수 있다. ② 증권시장에서 국유주주권이 시장의 공정한 평가를 통해 양도됨으로써 국유자산의 유실을 방지할 수 있을 뿐만 아니라 정부가 그 과정에서 많은 프리미엄을 얻을 수 있다. ③ 자산규모가 방대하여 비국유기업에 의한 매입이 불가능한 일부 국유기업은 국유자산의 증권화를 통해 일부를 매각할 수 있다. 여기에서 볼 수 있듯이 증권시장의 발전은 국유기업 개혁에서 중요한 역할을 하고 있다.

퇴출해야 할 국유기업을 제외한, 유지 및 발전시켜야 할 국유기업은 특히 개혁을 통해 지속적인 발전을 이룩함으로써 국유기업 특유의 기능을 발휘시켜야 한다. 상술한 6가지 유형의 국유기업은 유지하고 발전시켜야 한다. 이들 기업의 성격과 기능이 상이하기 때문에 유형별로 상이한 방식을 운용하여 개혁을 추진해야 한다.

공익성과 정책성, 국가 및 사회안전과 밀접한 관계에 있는 국유기업은 국가독자기업으로 설립할 수밖에 없는바, 일부는 <회사법>의 국유독자유한책임회사 규정에 따라 개혁할 수 있다. 이같은 유형의 국유기업은 개혁을 통해 과학적인 관리를 실시하고 경영원가를 낮추며, 국민과 여타 기업 및 정부를 위해 양호한 서비스와 제품을 제공하고 정부의 정책 실시를 지원해야 한다. 따라서 이들 기업에 대해 손익자기부담을 요구할 수는 없지만 부실의 발생을 막기 위한 자구적인 노력은 필요하다. 만약 경영 부실로 인해 발생한 적자가 아니라면 정부가 보조해 주어야 한다. 이들 기업이 갖고 있는 독특한 기능을 발휘케 하기 위해서는 정부와 종업원의 감독과 관리를 강화해야 한다.

자연독점 국유기업도 일반적으로 국유독자 회사여야 하는바, 일부는 국가지주 유한책임회사일 수 있으며 반드시 <회사법>의 관련 규정에 따라 개혁해야 한다. 이들 유형의 국유기업은 개혁을 통해 현대기업제도를 확립하고 과학적인 관리를 실시해야 한다. 이들 기업에 대해서는 손익자기부담 뿐만 아니라 국가에 바치는 세수와 이윤액을 증가시키고 수요자와 소비자들에게 질좋은 서비스와 제품을 제공하도록 해야 한다. 정부는 소유자로서 이들 기업의 제품과 서비스가격 및 품질에 대한 감독과 관리를 강화함으로써 이들 기업이 독점적 지위를 이용하여 수요자와 소비자 이익을 해치는 것을 방지해야 한다. 특히 □내부인 통제□와 경영자의 초과이윤에 대한 남용과 점유를 방지해야 한다.

기초시설 부문과 하이테크 부문에서 유지하고 발전시켜야 할 국유기업의 경우 일부는 국가독자회사일수 있지만 대다수는 국유지주회사여야 한다. 이들 기업은 현대기업제도 모델에 따라 설립하고 운영해야 하며, 손익을 자기부담 해야 한다. 설사 경영상의 원인이 아니더라도 일부 기초시설과 하이테크 국유기업은 적자, 특히 발전초기에 적자가 발생할 수 있는데, 이같은 상황에서 정부는 국민경제의 조화로운 발전과 국민경제의 전체적인 효율 향상을 감안하여 보조를 해주어야 한다. 동 유형의  국유기업은 원칙상 흑자전환시 혹은 국가가 투자를 회수한 뒤에 국유지분의 양도를 통해 퇴출시켜 민영화할 수 있다. 국가는 국유지분을 양도하는 과정에서 얻는 수입으로 기초시설과 하이테크산업의 발전을 지속적으로 지원해야 한다.

우선 발전시키고 후에 퇴출시킬 국유기업은 가능한 유한책임회사 혹은 주식유한책임회사로 개편하고, <회사법>의 규정에 따라 개혁을 추진하여 현대기업제도를 확립해야 한다. 이들 기업은 유한책임회사 혹은 주식유한회사로 개편한 초기에는 국유지분이 지배적 지위를 차지하기 때문에 현대기업의 규범에 따른 운영과  정경분리 문제의 해결 및 효율적인 법인조직 구축에 어렵다. 또 기존 국유기업의 여러 가지 폐단을 많이 안고 있다. 이러한 폐단을 궁극적으로 해결하려면 국유지분을 점차적으로 퇴출시켜야 한다. 그동안 국유기업 개혁 과정에서 축적된 경험도 지속적으로 운용할 수 있다.

결론적으로 국유기업 개혁은 거시적 차원과 미시적 차원에서 모색하고 추진해야 한다. 양자를 결합시키되 거시적 차원의 개혁이 미시적 차원의 개혁에 우선되어야만 국유기업 개혁은 성공을 거둘 수 있다. (<經濟硏究> 99년 6월호)