<참고자료 99-42>	1999. 7. 12	KIEP 북경사무소
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중국의 금융체제개혁 방향

林毅夫(북경대학 중국경제연구중심 주임, 홍콩과학기술대학 객원교수)

개혁·개방 이전의 중국은 중공업 우선 발전전략을 추진하기 위하여 본격적인 계획체제를 실시했었는바, 금융업도 예외가 아니었다. 정규 금융시장이 철폐되고 금융기관도 중국인민은행 하나만 남아 중앙은행의 역할과 함께 국내 유일하게 상업은행 업무를 경영하는 금융기관이 되었다. 개혁·개방 이후 중국정부는 점차적으로 기존 은행과 비은행금융기관을 재개시키고 일부 새로운 금융기관도 개설하였다. 통계에 따르면 1997년말 현재 은행·보험부문의 總行과 총공사 수는 12개, 기관 총수는 171,601개, 종업원수는 2,187,331명에 달했다(<중국통계연감 1998> 667쪽). 그러나 양적 확장은 중국의 금융체제가 완벽한 수준으로 발전하였음을 의미하지 않는다. 오히려 이와 반대로 개혁·개방 이후 새롭게 구축된 금융체제내에 계획경제의 문제점들이 상당부분 남아있기 때문에 아직 대단히 미비된 상태이다. 동아시아 금융위기 폭발이후 중국 금융체제의 내재적 결함이 더욱 가시화되고, 따라서 시장경제 및 현단계 발전수준에 부합된 금융체제의 확립이 절박한 문제로 대두되었다.

1. 경제발전과 금융시장의 중요성

금융시장과 금융체제는 실물경제 발전의 결과이자 필요조건이며 실물경제를 위해 봉사하기 때문에, 중국의 금융시장 발전과 금융체제 구축도 반드시 경제발전의 수요에 입각해야 한다. 현대 사회에서 경제성장의 원천은 다음 세가지이다. 첫째, 요소축적, 즉 자본과 노동 및 자연자원의 3대 투입요소증 한가지 혹은 몇가지 요소의 축적, 둘째, 경제구조의 전환, 즉 산업구조의 고도화, 셋째, 기술혁신이다. 한 나라의 부존요소중 자연자원은 이미 주어진 것이기 때문에 생산과정에서 자원자원을 대규모로 증가시킨다는 것은 쉽지 않다. 노동력의 증가는 인구출생율의 제약을 받기 때문에 각국간 노동력 변동 격차는 크지 않고 일반적으로 증가율이 1∼3%이다. 경제성장률에 유일하게 영향을 크게 미치는 것은 자본축적의 변화이다. 요소투입 증가 측면에서의 각국의 주요 차이점은 바로 자본축적율의 차이이며, 경제성장은 경제구조의 고도화를 통해 실현되는 것이다. 투입요소를 저효율 부문에서 고효율 부문으로 재배분하면 똑같은 양의 요소투입으로 많은 산출을 낼수 있다. 경제성장의 3대 원천중 가장 핵심은 기술혁신이다. 기술혁신은 자본의 한계효용이 떨어지지 않게 하기 때문에 경제가 장기 성장을 지속할 수 있다. 단순히 요소 투입에만 의존하는 외연적 확대재생산은 조만간 한계에 이르게 되며, 시장경쟁하에서 이같은 경제성장 방식은 자원이 완전히 소모되기도 전에 활력을 상실하고 만다. 산업구조의 고도화는 경제성장을 촉진한다. 단 산업구조 고도화의 토대는 기술진보이다. 기술진보는 기존의 요소투입으로 보다 많고 경쟁력 있는 제품을 생산할 수 있게 하고, 산업구조 고도화를 촉진하여 경제성장을 실현한다.

기술혁신과 자본축적은 밀접한 관계에 있다. 현대 기술혁신은 과학연구, 콘트롤실험에서 신제품 시험제작, 생산투입에 이르기까지 많은 자본 투입을 소요하고 선진 기술 또한 자본과 설비를 캐리어로 하는바, 기술혁신은 일반적으로 자본설비의 성능 개선에서 나타난다. 기술의 고도화는 사실상 자본축적을 통해 실현되며 기술진보와 자본축적은 상호 촉진, 상호 의존 관계이다. 반면 사회자본의 축적과 배분효율은 자본시장의 효율에 의해 결정되며, 자본축적 속도와 규모는 자본의 투자회수율과 정비례관계이다. 자본축적의 높은 회수는 자본의 배분과 이용효율에 의해 결정된다. 현대 금융체제에 존재하는 기본가치가 바로 자본축적과 자본배분이며, 자본의 배분효율은 금융체제의 효율에 의존한다. 중국은 반드시 금융체제의 효율 향상을 당면 금융개혁의 출발점으로 삼음으로써 그것이 자본동원과 자본배분을 원활하게 촉진하고 경제발전을 위해 봉사하도록 해야 한다.

2. 중국의 금융시장 현황 : 낙후와 혼란

개혁·개방 이전에 중국은 장기간 중공업 우선발전 전략을 실시해 왔고, 그 시기의 금융체제 또한 동 전략의 실현을 위해 봉사했다. 중국은 워낙 낙후된 농업국이고 자본이 극히 부족하기 때문에 시장메커니즘을 이용하여 자본을 배분할 경우, 자본의 가격이 매우 높아지게 된다. 자본집약형에 속하는 중공업은 투자주기가 길고 리스크가 크며, 외국으로부터의 기계와 설비 수입을 필요로 하기 때문에 시장메커니즘하의 중공업 우선발전 전략은 실패할 수 있다. 그래서 중국정부는 중공업 우선발전 전략을 추진하기 위해서 인위적인 금리인하와 환율인하를 단행, 자본의 가격을 낮추었다. 이같은 상황에서 금융시장은 존재할 수 없었고, 정부가 행정수단으로 희소한 자본을 직접 분배하였다. 이같은 계획체제하에서 발전전략상 우선순위가 높은 중공업에는 충분한 자금지원을 할수 있었지만, 자원배분 및 이용효율의 희생을 댓가로 하였기 때문에 생산성이 가장 높은 부문에 자본이 배분되지 못했다.

개혁·개방 이후 정부는 각 분야의 경제발전 적극성을 동원하기 위해 경제에 대한 통제를 점차적으로 늦추었는바, 즉 소위 □放權讓利(권리와 이익의 위양)□식 개혁이었다. 자원배분에 대한 계획통제의 축소와 더불어 향진기업 등 비국유기업이 크게 발전하여 비정부부문이 관리하는 부분이 많아졌고, 한편 국유기업 개혁의 심화와 더불어 자주권이 확대되었기 때문에 객관적으로 금융서비스에 대한 수요가 많아졌다. 정부는 금융체제를 재구축하기 위하여 자본분배체제 개혁을 시도했는바, 즉 국유기업에 대한 재정배분을 은행대출로 변경시키고 4개 전문은행을 재설립하였으며, 90년대초에는 증권시장을 다시 개설하고 외환관리 규제도 점차적으로 풀어 놓았으며 인민폐를 대폭 절하시켰다. 그러나 국유기업을 완전히 시장화하기 이전에 금융의 시장화를 실현하면 국유기업의 자본비용이 크게 높아질 수 있다. 국유기업은 정책성 부담을 안고 있고 또 자기생존능력이 없기 때문에 완전한 시장화는 필연적으로 대다수 국유기업의 생존능력을 잃게 만든다. 정부는 국유기업을 보호하기 위해 금융체제를 시장화하지 않고 강력한 정책성 금융을 실시하였다. 그 결과 4대 전문은행이 대출의 80% 이상을 국유기업에 제공, 비국유기업들은 은행대출을 얻기가 매우 어려운 실정이다. 기타 융자경로, 예를 들면 증권시장도 비국유기업과는 인연이 없다. 개혁·개방 이래 비국유경제는 발전을 거듭하여 중국경제 성장의 주요 원동력으로 부상하였다. 그러나 비국유경제는 정상적인 융자경로가 부족하고 공식적인 금융체제를 통할 경우 비용이 높거나 혹은 대출이 불가능하기 때문에 그 발전이 크게 제약을 받고 있다.

은행 외에도 정부는 보험과 신탁, 증권 등 금융시장을 잇달아 재개 혹은 신설중에 있는바, 이같은 비은행금융부문은 발전이 매우 빠르고 국민경제의 발전에 일정한 촉진 역할을 하고 있다. 그러나 국유기업 개혁이 낙후되어 국유기업들이 여전히 정책성 부담을 짊어지고 있고, 정부도 국유기업의 경영에 대하여 일정한 책임을 져야 하기 때문에 국유기업과 비국유기업은 제품시장에서 공평한 경쟁을 전개할 수 없다. 따라서 금융시장은 공평한 경쟁환경과 완비된 법제의 결여, 시장질서의 혼란, 비시장요소의 과다 등으로 효율적인 운영이 불가능하여 기술혁신과 경제성장을 위한 자본 축적과 배분 역할을 충분히 발휘하지 못하고 있다.

3. 금융시장의 발전과 기본 특징

앞에서 서술한바와 같이 경제성장을 장기적으로 지속함에 있어서 핵심역할을 하는 기술혁신은 자본축적과 관계가 밀접하며, 금융시장 또한 자본축적과 배분에 대한 경제성장의 수요에 의해 형성된 것이다. 따라서 금융시장의 발전목표는 경제발전을 위해 효율적으로 자본을 조달하고 분배하는 것일 수밖에 없다. 동 목표의 실현을 위해 금융시장은 두가지 유형으로 발전하고 있는바, 한가지 유형은 직접융자이고 또다른 유형은 간접융자이다. 양자는 각자의 우위를 갖고 있을 뿐만 아니라 상호 보완관계에 있다. 직접융자 방식은 주로 주식과 채권 발행 등으로 자금수급 쌍방이 직접 거래하거나 혹은 중개기구의 도움으로 직접 거래하는 방식이다. 간접융자는 주로 은행대출과 자금공급자가 돈을 은행에 저축하면 은행이 집중된 자금을 자금수요자에게 빌려주는 방식으로 사회여유자본의 자본화를 실현하는 것이다. 직접융자의 경우 자금수요자와 자금공급자 간에 심각한 정보불균형과 감독기술 문제가 존재하기 때문에, 상대적으로 볼 때 자금공급자 특히 소액자금 공급자는 자금수요자의 자금운용을 통제하기 어렵고 또 위험부담도 크다. 이와 반대로 자금공급자의 감독을 받지 않거나 적게 받는 직접융자의 자금수요자는 조달된 자금을  자유롭게 사용할 수 있으며, 일단 경영에 실패할 경우 상환 책임을 안을 필요성이 없기 때문에 자금조달 위험이 작다. 게다가 정보의 불균형을 이용하여 주식 혹은 채권 발행시 조작을 통해 프리미엄을 얻는다. 간접융자의 경우는 이와 반대로 자금공급자가 돈을 은행에 저축하기만 하면 되는바, 상업은행이 중앙은행의 감독과 관리를 받고 예금재보험 메커니즘이 있으며 은행이 투자리스크를 완전히 부담하기 때문에 자금공급자가 부담하는 리스크는 매우 경미하다.

은행에서 돈을 빌린 기업 혹은 기타 자금수요자는 반드시 은행의 엄격한 감독을 받아야 하는바, 대출신청에서 사용 및 상환에 이르기까지 모두 전문성이 매우 높은 은행의 감독을 받기 때문에 대출자금의 안전을 보장할 수 있다. 간접융자는 투자자의 자금회수가 안정되고 신용도가 높은 반면, 은행이 투자리스크를 안고 자금경영을 책임지기 때문에 일부 투자수익이 분산되어 자금소유자가 얻는 수익이 직접투자에 비해 적다. 그러나 직접투자는 투자자의 리스크가 매우 크고, 일단 투자에 실패하면 원리금을 모두 잃게 된다. 자금수요자 또한 정보가 불균형하기 때문에 자금공급자들에게 주식 혹은 채권 매입을 설득하기 위해 많은 노력을 해야 할 뿐만 아니라, 투자자에게 높은 이익을 주어야 하므로 자연히 비용이 높아진다. 간접투자의 경우는 자금의 직접공급자가 한 개 혹은 몇 개 은행이고 거래비용이 저렴하기 때문에 융자비용이 크게 낮아진다.

자금소유자와 자금사용자의 측면에서 볼 때 직접금융과 간접금융은 각자의 장단점을 갖고 있는바, 현실 경제에서 금융시장은 직접융자과 간접융자의 결합이며 가장 효율적인 금융구조는 기업과 생산의 성격에 의해 결정된다. 만약 경제가 자본집약형 기업 및 산업 중심일 경우, 그 융자경로는 대형은행의 대출과 주식 및 채권 발행이 중심이 된다. 만약 경제가 노동집약형의 중소기업 중심일 경우, 효율적인 융자방식은 중소은행 대출과 기업의 자기자본 중심이 된다.

상술한 금융체제 구조의 형성은 주로 거래비용과 정보비용에 의해 결정된다. 노동집약형 중소기업은 자금수요가 적고 각 지역에 분산되어 있기 때문에 대형 은행 등 큰 금융기관이 이들 기업의 경영과 신용상황을 파악하는데 소요되는 비용이 매우 높다. 따라서 중소기업은 큰 은행의 자금지원을 받기 어렵다. 간접융자를 이용하려고 해도 규모가 작고 주식과 채권발행 비용을 부담하기 어려우며, 특히 상장자격을 취득하기 어렵기 때문에 중소기업은 간접융자에 의존하지 못한다. 대형 은행들이 대기업과의 거래를 선호하는 이유는 은행대출 금액의 다소에 관계없이 거래정보 비용과 기타 비용은 얼마 차이가 나지 않기 때문이다. 즉 자금수요가 큰 대기업에 대출을 해주는데 필요한 평균 비용이 소액 대출의 경우에 비해 훨씬 적은 것이다. 중소은행은 자금규모가 작아 큰 프로젝트를 경영할 능력이 없기 대문에 중소기업을 주요 거래대상으로 한다. 게다가 중소은행은 중소기업과 마찬가지로 각 지역에 분산되어 있고, 또 해당 지역 중소기업의 신용상황과 경영상황에 대하여 많이 알고 있으며 정보비용이 적게 들기 때문에 중소은행도 중소기업과의 거래를 원한다.

4. 중국의 산업발전과 금융체제 개혁

최근 국내이론계와 실천부문에서 개방시대의 중국은 반드시 자금집약 및 기술첨단형의 대기업을 중점 발전시켜야 하며, 오직 이렇게 해야만 외국기업과 경쟁할 수 있는 실력을 키울 수 있고, 그렇지 아니할 경우 민족공업은 시장경쟁에서 크게 패배한다는 잘못된 인식이 확산되어 있다. 사실상 이것은 과거 오랫동안 실시해온 중공업우선 발전전략적 사고의 변형이다. 사실상 한 나라의 산업경쟁력은 그 제품의 원가에 의해 결정되며 원가가 낮을수록 산업경쟁력이 강해진다. 그리고 한 산업의 원가의 높고 낮음은 주로 그것이 자국의 비교우위를 이용했는지 여부에 의해 결정되며, 비교우위는 또한 한 국가의 부존요소에 의해 결정된다. 중국의 현단계 부존요소는 노동력이 풍부한 반면 자본이 부족하기 때문에 비교우위를 갖고 있는 업종은 노동집약적 특징을 갖고 있다. 만약 자금집약형 대기업 발전전략에 주력한다면 불가피하게 인위적으로 자본가격을 떨어뜨리고 여러 가지 행정조치를 취하여 자본집약형 기업이 시장경쟁에서 밀려나지 않도록 보호해야 한다. 이는 결과적으로 낙후한 것을 보호하게 되어 자본집약형 기업은 원래 경쟁력이 없는데다가 경쟁력을 높이기 위해 노력도 하지 않는다. 따라서 금융체제도 진정한 시장화를 실현하기 어렵게 된다.

반대로 비교우위에 기초하여 발전된 산업은 저렴한 원가로 막강한 시장경쟁력을 갖추었기 때문에 정부의 보호와 자원가격을 왜곡시킬 필요가 없다. 이같은 산업은 경쟁력이 막강하기 때문에 영리성이 높아 이윤이 많으며 자본축적 속도가 빠르다. 따라서 부존요소 구조의 변화가 가속화되어 자본이 상대적으로 부족한 상태에서 상대적으로 풍부한 상태로 전환되며, 노동력은 갈수록 부족해진다. 부존요소 구조의 변화가 산업구조의 빠른 변화를 촉진하여 경쟁력을 갖춘 산업이 점차적으로 자본집약과 고기술의 특징을 갖추게 되면, 중국은 노동집약형 산업 중심의 발전단계에서 벗어나게 된다. 중공업우선 발전전략하의 선진국형 산업구조고도화 모델은 표면상 중국의 산업구조고도화를 단기간내에 선진국가 비슷한 수준으로 끌어 올려줄 것처럼 보이지만 실제로는 □모를 뽑아 자라게 하는□것과 다를게 없다. 그것은 부존요소와 동떨어진 산업구조는 비효율적이기 때문이다. 산업구조 고도화의 결정적 요인은 부존요소 구조의 고도화로서 부존요소의 고도화가 없는 인위적인 산업구조 개선은 결과적으로 실패로 끝나게 된다. 비교우위 전략은 표면상 중공업우선 발전형의 선진국형 전략보다 산업구조 고도화에 대한 촉진 역할이 작은 것 같지만 실제로는 □작은 보폭으로 빨리 뛰는□ 것으로, 경제의 지속적이고 건강한 고도성장을 위한 정확한 선택이다.

따라서 현단계 중국에서 가장 경쟁력을 갖춘 기업은 중국의 부존요소와 상호 일치되는 노동집약형 중소기업으로서, 이들 기업에 대한 대출 보장은 반드시 현단계 금융체제개혁의 출발점이 되어야 하다. 앞의 분석에 의거하면 중소기업에 대한 가장 적합한 융자방식은 은행을 이용한 간접융자이다. 그러나 대형 은행들이 주로 대기업에게만 돈을 빌려주기 때문에 중소은행의 시장화 발전이 중국 금융체제 개혁의 급선무로 대두되고 있다.

90년대 이후 중국의 지방성 중소은행은 각지 도시신용사에 대한 개편을 토대로 발전하기 시작했지만, 아직까지 업무량이 적고 경영방식이 미숙하며 규범화되어 있지 못하다. 지방성 중소은행은 반드시 상업화를 실현해야 하며, 더이상 정부의 행정적 통제하에 지방정부의 제2재정으로 되어서는 안된다. 또 지방정부에 의존하거나 심지어 지방정부가 해당 지역의 실정 및 비교우위와 동떨어진 맹목적 투자를 하는 수단이 되어서는 안된다. 만약 그럴 경우 중소은행은 4대 국유 전문은행과 마찬가지로 중소기업의 유용한 융자경로가 되지 못하며, 필연적으로 심각한 금융리스크를 초래하게 된다.. 이밖에 중소은행의 발전을 위해서는 완비된 금융감독관리체제를 구축하여 금융위험을 방지해야 한다. 중소은행은 클수록 좋은 것이 아니라 일정한 규모를 갖추고 필요한 리스크 방지 능력을 갖추면 된다. 중소은행은 비록 지방성 은행이지만 은행간 경쟁메커니즘을 도입하여 인위적인 독점에 따른 비효율성을 피해야 한다.

5. 결어

중소은행 중심의 금융체제를 구축하는 것은 현단계 중국 금융개혁의 정확한 방향이다. 금융체제는 현대 경제운영의 중추신경이며, 견실한 금융체제는 효율적인 운영으로 경제발전의 여러가지 금융수요를 충족시켜 주어야 할 뿐만 아니라 리스크 방지와 해소도 할 수 있어야 한다. 중소은행 중심의 은행체제를 구축함에 있어서 중소은행은 일반적으로 대형 은행보다 위기의 충격을 쉽게 받고 또 각지에 분산되어 있어 감독관리에 불편하고 리스크가 크기 때문에, 금융감독과 관리를 더욱 강화하여 리스크방지 및 해소 메커니즘을 구축하고 완비시켜야 한다. 그러나 목이 멘다고 음식을 안먹을 수 없듯이 중소은행에 리스크 문제가 존재한다 하여 중소은행의 발전에 소극적이어서는 안된다. 외국의 성공 경험에서 볼 수 있듯이 중소은행은 경제운영에서 대체 불가의 중요한 역할을 하며, 특히 각국의 경제발전 초기에 중소은행의 역할은 더욱 두드러졌다. 경제발전이 성숙되었다 하더라도 중소은행은 대형 은행과 합리적인 역할분담을 통해 은행체계의 중요한 구성 부분으로 작용할 수 있다.

그러나 시장경제 및 중국의 현 발전단계에 부합되는 금융체제는 完整한 것이어야 한다. 즉 중소은행체제를 구축하고 완비시켜야 할 뿐만 아니라 대형 은행에 대한 상업화 개편도 추진하여 국민경제에서 응분의 역할을 발휘하게 해야 하며, 특히 중대형 투자프로젝트에서 이들 대형은행이 중요한 지원기능을 발휘할 수 있게 해야 한다. 증권시장도 점차적으로 규범화해야 한다. 이밖에 금융체제개혁의 성공은 여타 분야의 개혁, 특히 국유기업개혁과 긴밀한 연계하에 추진해야 하는바, 이같은 부대개혁이 따라가지 못할 경우 금융체제개혁은 성공을 거두기 어렵다. (<經濟學消息報> 1999年 7/9)