<참고자료 99-40>	1999. 6. 29	KIEP 북경사무소
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중국의 국민경제 중장기발전전략에 관한 재검토(下)

國務院發展硏究中心 陳淮

5. 위기방지는 장기적인 전략적 과제

1998년 아시아는 물론 전체 세계경제가 겪은 곡절은 우리에게 생생한 교훈을 주었다. 국민경제 운영상의 위기를 방지·회피하여 국가의 경제안정을 확보하는 것은 경제정책의 가장 중요한 출발점이 되었다.

몇 년전 우리는 국민경제 운영과정에서 출현할 위기상황을 경계하여 많은 대책을 취하였다. 1996년 인플레 통제를 주요 목표로 한 □연착륙□ 정책은 □과열□이 초래한 □거품□을 제거하였고, 同年 경상수지의 외환자유태환을 실시하면서 자본수지 자유태환화에 대해서는 신중한 태도를 견지하였다. 이와 동시에 □파산합병□을 통해 기업의 불량채권을 처리하는 실험이 일정한 범위에서 실시되었다. 1997년에는 주식, 채권시장 등 자본시장의 발전에 대한 강도높은 정책 규범화를 진행하였으며, 1997년을 □금융리스크 방지의 해□로 선포하였다. 1998년에 들어선 후 은행 및 비은행 금융기구를 정돈하여 위기의 싹을 근절하고, 2,700억 元의 특별국채를 발행하여 국유상업은행의 자본금을 충실히 하였으며, 외환시장에 대한 감독과 관리 강화 및 강력한 밀수 단속 조치를 실시하였다. 중국의 국민경제가 아시아 및 세계적인 경제동요 속에서도 안정을 유지하고 크게 흔들리지 않은 것은 바로 이러한 조치들 때문이다.

중국 국민경제의 안정적 운영은 거시조정정책의 성공을 입증하였다. 그러나 이것은 시장경제하에서 국민경제의 위기 출현의 필연성과 장기성에 대해 우리가 충분한 인식을 갖고 있다는 의미는 아니다.

이론적으로나 실천적으로 국민경제 운영상의 위기를 장기적으로 방지하는데 대해 충분한 준비가 있어야 한다. 시장경제하에서 국민경제 운영위기는 일시적으로 우연히 발생하는 현상이 아니다.

첫째, 위기는 시장경제하의 분업 발전에서 비롯된다.

분업은 시장경제가 존재하고 발전하기 위한 전제이다. 한편으로 광범한 분업은 사회경제체계가 부단히 연장된 재생산과정으로 분해되고 조합되는 것을 의미하며, 이 과정의 어느 한 고리가 끊어지면 전체 사회재생산 체계가 중단될 수 있다. 다른 한편으로 분업의 발전은 어느 한 생산고리의 외부 의존성 및 투입과 산출 의 불확실성을 부단히 증가시키기 때문에 리스크를 증대시킨다. 분업이 부단히 발전하는 과정은 사회경제체계의 리스크가 누적되는 과정이다. 기존의 계획체제하에서는 각 사회재생산고리가 투입 및 생산과정에서 직면하는 불확실성이 아주 낮았기 때문에 분업이 초래하는 국민경제 운영상의 리스크에 대해서 소홀히 하였다. 그러나 사회주의시장경제로 전환하는 과정에서 이러한 위험이 우리 앞에 대두되고 있다. 최근 시장변화에 대한 불완전한 예측으로 인해 정책 결정상의 착오를 초래하고 심지어 많은 중요 프로젝트의 투자회수가 불가능하게 된 사례들을 흔히 볼수 있다. 현재 중국의 많은 기업들이 곤경에 처한 원인중 하나는 기업이 경제적 책임을 자체 부담할 것을 강조하면서도 동시에 사회적인 위기분산체계의 발전이 크게 낙후되어 있기 때문이라고 할 수 있다. 일부 기업은 생산과정에서 기술적 리스크를 부담해야 하는 동시에 그들이 독립적으로 부담할 수 없는 투자회수리스크, 자금회전리스크, 유통과정 리스크, 국내외 시장가격 변화 리스크들을 할 수 없이 떠맡지 않을 수 없다. 실제로 사회적인 리스크 분산체계가 크게 결여되고 전체 사회경제체제의 운영리스크가 강제적으로 분해되어 경제개체가 독립적으로 부담할 경우, 전체 사회경제체제의 운영위기는 효과적으로 축소되지 못할 뿐더러 도리어 더욱 증대된다. 위기를 회피하기 위해 우리는 응급적, 임시적인 조치에만 의존하지 말고 장기적이고 규범화된 전략조치를 마련해야 한다.

둘째, 위기는 상품의 이중성 모순의 외부화와 치열한 대항에서 비롯된다.

사회적 요소로 인해 발생하는 모든 위기의 배후에는 모종의 사회경제모순이 격화되고 있다. 마르크스주의 경제학은 시장경제하에서 모든 사회경제모순을 상품 이중성 모순의 외부화와 대항 형식으로 간주한다. □거품성분□, 금융위기는 상품 이중성의 내재적 모순의 고도의 외부화와 치열한 대항의 산물에 불과하다. 자본자체가 일종의 □자본화□된 상품으로 되었을 때, 주식, 채권시장. 외환시장, 선물거래시장, 여러 가지 금융파생품시장의 거래대상으로 되었을 때, 이러한 시장에서의 경제활동은 사용가치와는 완전히 무관한바, 대다수 시장참여자의 주관적 예측이 낙관적이면 시장수요는 거의 무한대라고 가정할 수 있다. □거품□과 위기는 바로 이렇게 만들어진 것이다. 국제투기자본의 역할은 세계적인 자본과잉과 정보기술 및 금융체계발전이 자본집중의 가능성을 크게 제고시킨 상황속에서 시장 고유의 리스크를 최대한 과장된 형태로 표출시키는데 불과하다. 중장기발전전략의 측면에서 우리가 해야 하는 것은 국제투기자본의 공격여부를 예측하는 것이 아니라 정책체계를 완비하고 시장과정을 규범화하며 국민경제 운영의 질을 개선하는 등 면에서 효과적인 위기통제체계를 구축하는 것이다.

셋째, 위기는 공업화과정에서 누적된 일반 법칙에서 온다.

국민경제 운영상의 리스크와 아시아 금융위기의 교훈과 관련, 두가지 현상을 주목해야 한다. 하나는 중국의 주요 기초산업 중 대중형 기업의 은행에 대한 거액의 불량채무이고, 다른 하나는 한국 대형 공업기업집단의 대규모 불량자산의 누적이다. 사람들은 흔히 첫 번째 현상을 □대출을 투자로 전환□하는 개혁조치의 미비 때문이라고 하며 두 번째 현상을 한국정부의 경제에 대한 부적절한 간섭과 한국금융체계의 내재적인 폐단 때문이라고 단정한다. 그러나 이것은 문제의 전부가 아니다. 더욱 깊은 차원에서 보면 상술한 현상의 출현은 공업화 과정에서 누적된 일반 법칙과 밀접하게 관계된다. 공업화 단계에서는 기술 진보와 경쟁 심화로 인해 중요한 기초산업이 이윤 혹은 이윤을 초과하는 자금을 재투자해야만 이윤율의 안정을 유지할 수 있다. 다시 말하면 주요 기초산업의 발전과정에는 생산의 무한확대 또는 연속적인 확대재생산의 추세가 존재하고 있다. 그러나 기초산업이 상승단계를 거쳐 시장이 포화되면 이러한 산업의 이윤율은 흔히 금리 이하로 신속히 하락될 수 있다. 이때 확대재생산에 투입한 대출자금은 불량채무로 되기 쉽다. 공업화 과정의 이 고유한 위험은 이미 각국의 공업화 역사에서 반복적으로 증명되었다. 미국, 일본 등 선진국가의 공업화 단계에서는 □철강대왕□, □석유대왕□, □거인□기업이 나타났으나, 공업화단계가 지난 후 이러한 기초산업의 대형기업들은 모두 쇠퇴의 길을 걸었다. 이론적으로나 실천적으로 중국의 공장장과 경리 또는 한국 자본가들이 은행금리보다 기대수익이 낮은 조건하에서 기술개조나 생산확대를 진행할 수는 없다. 이른바 □개조하지 않으면 죽기를 기다리는 것이고 개조하면 스스로 죽음을 자초한다□는 표현은 체제적 폐단과 함께 기초산업 발전과정의 고유한 법칙에 대한 인식을 반영한 것이다. 중국의 중장기발전전략은 이러한 위험을 충분한 감안해야 한다. 국제적 경험에 따르면 현대기업제도, 과학적인 정책 결정, 투자주체 다원화, 투융자체제 개혁 등의 추진과 함께 이 위험을 회피하는 관건은 산업구조 전환과정에서 자본이 사양산업에서 빠져나오는 데 도움이 되는 산업퇴출정책을 확립해야 한다는 것이다.

넷째, 위기는 개인의 금융자산이 부단히 증대되는 조건하에서의 사회경제적 기대에서 비롯된다.

시장경제조건하에서 국민경제 운영 위기는 객관적 요소 뿐만 아니라 주관적인 요소에서 비롯되며, 일반인의 경제에 대한 기대에서도 온다. 아시아 금융위기는 경제체계의 내재적인 폐단에 의해서만 야기된 것이 아니라 일반대중의 자신감 동요가 국면악화를 가속화하였다. 국민경제에 위협을 조성하는 자신감 위기의 물질적 기초는 개인금융자산의 부단한 증대이다. 기존 계획체제하의 장기적인 발전과정에서 중국의 개인금융자산은 아주 적었고 사람들이 향후 경제전망에 대한 비관적인 견해를 표현하는 유일한 경제방식은 구매억제로 나타난다. 그러나 개혁개방 이래 중국의 도시와 농촌 주민의 인민폐 저축예금, 개인외화예금, 국채, 주식 등은 전례없는 규모에 달하였다. 사회적인 자신감이 동요하기만 하면 개인의 금융행위가 은행신용, 재정신용, 외환시장, 채권시장, 주식시장에 대해 치명적인 위협을 조성하기에 충분하다. 시장경제로 전환하는 과정에서 개인의 금융자산 증대는 필연적인 추세이다. 금리를 통해 사람들의 저축성향을 조정하는 것은 수급관계를 조정하는 중요한 수단이 되었고, 자본시장을 통해 사회간접투자를 직접투자로 전환하는 것은 국유기업개혁의 기본 방향의 하나가 되었다. 이는 사회경제적 기대에서 비롯된 국민경제 운영상의 위험을 매우 신중히 처리해야 함을 의미한다. 사회경제적 기대를 조정하고 개선하는 것은 중국의 중장기 발전전략과 정책체계가 직면한 새로운 과제이다. 외환의 강제적인 태환, 예금 동결, 자본시장 폐쇄 등 시장화의 극단적 조치를 취해서는 안되며 홍보면에서 □긍정적인 보도□에만 의존해서도 안된다. 반대로 이러한 위험을 회피하는 근본적인 조치는 경제정책 결정의 투명도를 높여 일반인에게 경제상황을 정확히 이해시키며, 인민들의 개별적 결정에 충분한 정보를 제공함으로써 정책의 안정성에 신뢰를 갖도록 하는 것이다. 또한 뚜렷한 목표하에 통화정책, 재정정책, 소비정책 등을 추진하는 것이다.

다섯째, 위기는 세계경제 일체화 과정에서 국제시장의 수급관계 변화에서 비롯된다.

경제안정에 대한 위협의 정도를 말하면 국제시장의 수급관계 변화가 초래하는 위기는 금융위기에 못지 않다. 70년대 초기 두차례의 석유위기는 서방의 선진국가 경제에 극심한 타격을 주었다. 세계경제 일체화 과정에서 이러한 위험이 더욱 커지고 있다. 실제로 아시아 금융위기의 또 다른 심각한 근원은 □거품□ 성분의 추동하에서 세계경제가 일종의 허위적인 번영을 보였고, 국제시장 수요의 급속한 증가로 많은 국가에서 국민경제의 지속적인 □과열□이 초래된 데 있다. 중국의 국민경제와 산업발전에도 이러한 위험이 야기될 우려가 높다. 중국 방직업의 극심한 생산과잉은 전단계 국제시장의 방직품 수요 증가와 밀접한 관계가 있다. 현재 많은 주요 기초산업의 경제효율이 급격히 하락하는 것은 상당 부분 국제시장의 자원성 제품 및 중화학공업제품의 공급과잉과 대폭적인 가격파동의 영향을 받았기 때문이다. 국제시장의 수급관계 변화가 초래하는 위험을 회피하려면 한편으로 산업의 국제경쟁력 강화를 위한 정책지원을 강화하여 주요 기초산업의 체질을 조속히 개선해야 하며, 다른 한편으로 자산 재구성을 통해 산업연관성이 일체화된 대집단전략을 실시해야 한다.

6. 시장화의 근본적인 전략조치는 사회이익 구조의 조정

개혁개방, 특히 90년대 이래 중국의 시장화 과정은 뚜렷한 진전을 보았으며, 동시에 새로운 상황속에서 많은 도전에 직면하고 있다. 1996년 중국은 현대기업제도를 추진하는 사업에서 시장화의 □파산합병□ 위주의 방식으로 국유기업의 채무부담 탈피를 시도하였다. 1997년 자본시장을 이용하여 확대재생산 자금을 조달하고 사회간접투자를 직접투자로 전환하는 정책을 실시하였다. 1998년 □下崗□ 현상으로 야기된 사회적 모순은 노동력시장 육성과 사회보장체계 구축 과제를 더욱 부각시켰고, 경쟁취업과 시장화 방향으로 접근하는 □재취업봉사센터□ 및 사회보장제도 개혁을 보편적으로 추진하였다. 또 정부기능 전환과 정부기구 개혁을 본격 추진하였으며, 국가 재정에서 2,700억 元의 특별 국채를 발행하여 은행자본금을 충실히 하였다. 국유기업 개혁과 관련, □□大放小□, □減債增資□, 자산재구성을 통한 다원화된 투자주체 육성 실험 등을 정책적으로 지원했다. 국민경제의 당년 성장목표를 실현하고 수급관계를 조정하기 위해 거시조정정책은 시장방식에 부합되는 재정정책, 신용정책, 통화정책, 소비정책을 실시하였고, 농촌에서 가정토지도급제를 30년 연장하여 농촌경제정책을 안정시켰다.

아시아 금융위기의 배경하에서 국제환율과 국제시장가격의 대폭적인 파동으로 인해 초래된 수출기업의 경영난은 중국기업의 규모, 비용, 위험대응능력, 경영방식 등에 존재하는 여러 가지 심각한 결함을 노출시켰다. 첫째, 대량의 □下崗□직공들이 □재취업봉사센터□라는 두 체제의 완충지대에 머물러 있는바, 두가지 형태의 노동제도를 통일하기 위한 정책이 미비되어 있다. 둘째, 정부의 독점적인 농산품 가격정책과 간섭이다. 셋째, 자산 재구성 및 □큰 것에 역점을 두고 작은 것을 활성화□시키는 정책을 촉진하려 해도 시장가격으로 자산을 평가하기 어렵고, 재산권이 불명확해서 채무를 시장메커니즘에 따라 처리하기 어렵다는 점이다. 1998년 국민경제 운영의 뚜렷한 특징은 우선 정부가 성장유지, 수급균형, 투자유치, 유통 규범화, 소비부양, 개방촉진, 위험회피, 사회경제적 자신감 유지 등의 면에서 그릇된 추세를 바로잡았다는 점이다. 그러나 다른 한편으로는 시장메커니즘의 내재적인 폐단과 부정적인 영향이 합리적인 배치 및 효율 제고 등 적극적인 역할보다 훨씬 뚜렷하게 노출되었다.

중국에서 사회주의 시장경제로 전환하는 과정이 정부정책과 시장의 부정적인 요소가 서로 투쟁하는 과정으로 변해버렸는데, 이것은 정상적이지 못하며 오래 지속되지도 못할 것이다. 중장기 발전전략을 연구함에 있어서 우리는 중국의 국민경제 운영기초가 시장경제와 아직도 상당히 떨어져 있음을 인식해야 한다.

1) 농촌의 자연경제 개조는 아직도 요원하다. 새로운 □30년 불변□의 토지도급제는 농촌의 현단계 생산력 수준에 부합된다. 첫째 농촌의 기본 경제관계를 안정시키는 이 정책은 생산자와 생산자료간의 내재적인 경제적 연계를 강화하고 농민이 토지투입에 대한 적극성을 크게 유발시켜 농업발전을 촉진할 것이다. 둘째 80년대 초 □聯産計酬(과거의 평균 생산량에 따라 향후 개인이 갖는 보수를 결정하는 정책)□ 방식에 대한 수정은 토지집중경영, 농업의 산업화 발전, 전문화된 경제작물 경작을 촉진하는데 유리한 체제상의 환경을 조성했다. 그러나 이러한 정책들은 농민의 □자신을 위해 생산□하는 기본경제관계를 직접적으로 조정한 것은 아니었다. 중국 농업 중 주된 부분은 여전히 자급자족의 자연경제 상태에 처해 있으며, 시장경제로의 전환은 아직도 멀다는 것이다.

2) 체제 □전환□ 과정에서 노동력 요소의 사회경제관계 조정이 크게 낙후되어 있다. 비록 80년대 초부터 □큰 솥밥□을 타개하는 개혁을 추진하였으나 당시의 경제관계 조정은 주로 □많이 일한 자가 많이 얻는□ 데 집중되었고, 80년대 중기부터 추진한 □노동계약제□도 아주 제한된 일자리에서만 실시하였는데, 실제로는 상징적 의미가 더욱 컸다. 반대로 □퇴직대체(부모가 퇴직하는 대신 자녀를 고용하는 것)□, 기업이 직공자녀들을 위해 □3차산업□을 운영하는 방식 등은 모두 신속히 발전하였다. 1997년말 중국 도시의 등록실업자는 870만명, □下崗□직공은 1,151만명에 달하였다. 1997년부터 은행예금 금리를 5차나 인하하였으나 사회저축성향은 거의 변화가 없으며, 주택상품화를 몇 년간 추진하였으나 1998년에 □복리주택 분배 중지□기한을 재차 연장하지 않으면 안되었다. 정부기구 개혁에서 절반 인원을 삭감하였으나 실질상 대부분은 체제내부에 배치하였고, 일부 지방은 □근무연한을 화폐화□하는 등 방식으로 일차적으로 인원의 체제부담을 덜어주려고 시도하였으나 여러 가지 원인으로 중단되었다. 현재로서는 기껏해야 □과거 사람은 과거 방법으로, 새 사람은 새 방법으로□, □조기퇴직□, □인재교류센터□ 경영 등의 타협책을 실시하는데 불과하다. 물론 여러 가지 물질적 요소를 기존체제에서 이탈시키는 개혁에 비하면 인력요소, 노동력 요소의 체제□전환□은 크게 뒤떨어져 있다. 상품가격이 전부 시장에 의해 조정된다는 것은 사람이 계획체제의 궤도에서 벗어났다는 것과 동일한 의미가 아니며, 사람이 주식을 샀다 하여 자본과 자신의 경제관계를 인정하는 것이 아니다. 자본주의 시장화 과정은 노동력을 모든 超經濟적 강제관계에서 이탈시켜 자유노동력으로 변화시키는 것으로부터 시작되었다. 사회주의 시장경제는 인간의 경제관계를 □사회주의□ 계획체제하의 시장경제에 머물러 있게 하는 것이 결코 아니다. 따라서 미래 일정 기간동안 중국의 시장화 전략은 시장화된 인간관계 구축을 우선시 해야 할 것이다. 노동력시장 육성, 경쟁취업, 사회보장제도 구축은 모두 이 과정의 구체적인 내용에 속한다.

3) 자본시장의 육성은 자본요소 시장화의 □초급단계□에 불과하다. 시장화를 촉진함에 있어서 등가관계 구축은 기초이며 자본관계의 구축이야말로 핵심이고 관건이다. 그렇다면 사회주의 시장경제는 자본관계를 구축해야 하는가라는 문제가 대두된다. 우리가 국유자산의 가치 보유와 증식을 실현하고, 減員增效를 추진하며, □자본시장□, □자본운영□, □국유자본□ 등 개념의 합리성을 인정한다면, 자본관계 존재의 필연성은 논란의 여지가 없다. 경제활동 과정에서 일정량의 가치를 투입하고 □증식□ 효율을 획득하고, 노동력이 시장에 진출하며, 이자, 지세, 주식배당금 등을 받는 것 등은 모두 자본관계이다. 사실상 지금까지 자본시장 육성은 사회에서 보편적으로 수용되고 있다. 이것은 사람들이 두가지 측면을 인정한다는 것을 의미한다. 하나는 생산자료 즉 혹은 공유의 생산자료는 매매 또는 유통할 수 있다는 것이고, 다른 하나는 개인수입은 자본으로 전환하여 수익을 취득할 수 있어야 하고 또 그러한 기회가 있어야 한다는 것이다. 그러나 이것은 우리가 자본관계 확립면에서의 인식문제를 해결하였다는 의미가 아니다. 현재 자본을 단순히 일종의 국민재부로 인식하는 것이 보편화되어 있고, □국유자산의 유실여부□에 대한 관심이 국유자산의 이용율에 대한 관심보다 훨씬 크다. 사실상 자본요소 시장화의 본질은 자본을 가치 증식이라는 고유 기능으로 되돌아 가도록 하는 것이지 단순히 유통만을 의미하는 것이 아니다. 시장에서 자본의 가격확정 준거는 설비, 공장 건물 등 자산의 제조원가나 가격이 아니라 가치 증식을 가져오는 능력이다. 이러한 의미에서 말하면 시장화 과정을 추진하는 근본적인 조치는 □상장□이 아니라 재고량 자산의 이용율을 제고할 수 있는 여러 가지 경제관계 조정이다.

4) 정부와 기업의 분리는 시장경제하에서 정부행위의 합리화 문제를 모두 해결할 수 없다. 시장경제하에서 정부는 사회경제관계의 조정자일 뿐만 아니라 정부자체도 특정한 사회경제관계 속에 존재하고 있다. 우리는 시장경제 전환 과정의 정부행위 합리화는 정부와 기업의 분리로 해결될 수 있다고 결론지었고, 지금까지 政企분리 개혁은 □정부가 기업을 직접 관리하지 않는 것□으로부터 정부의 소유자 기능과 사회경제질서 유지자 기능을 분리하는 단계로 심화되었다. 그러나 현실에서 노출된 문제를 보면, 정부와 기업이 분리된다고 해서 반드시 정부행위가 시장경제에 부합될 것이라는 보장이 없는 것이다. 예컨대 세가지 심각한 反시장화 경향을 주목할 필요가 있다. 첫째, 중앙과 지방정부간의 경제관계가 합리적이지 못하여 지방이익은 중복건설, 자산재구성 저해, 시장분할, 밀수 보호의 근원중 하나로 되었다. 둘째, 일부 정부부문 심지어 사법부문이 권력을 시장화하고 제멋대로 할당하고, 비용을 받으며, 도로에서 비용을 받고 사리 사욕을 채우기 위해 부정을 자행하고 있다. 셋째, 공공자원을 이용하여 경영이윤을 창출하는 것은 공공복리를 □정부□ 수익으로 전환할 뿐만 아니라 시장질서를 심하게 교란시켰다. 정부행위와 시장행위는 대립관계일 수 있지만 정부가 시장원칙의 파괴자가 되어서는 안된다. 정부는 시장경제의 이익주체 중 하나이지만 시장경제활동에서 직접 이익을 도모할 수 없다. 문제는 경제관계에 있는바, 보장받아야 할 정부이익에 대해서는 규범화된 경로를 구축하지 않았고, 획득하지 말아야 하는 경제이익에 대해서는 감독과 통제메커니즘이 결여되어 있는 것이다. 정부와 시장간의 관계는 중국의 시장화 과정에서 우선적으로 합리화 해야 할 문제이다.

(<經濟導刊> 1999年 第3期)