수신: 중국연구간사

<참고자료 99-25>	1999. 4. 16	KIEP 북경사무소
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중국의 고용문제 완화대책 건의

趙樹凱(國務院發展硏究中心)

1. 농촌인구의 도시유입

최근 2년간 도시 자체의 고용상황이 어려워졌음에도 농촌노동력의 도시유입은 감소하지 않고 있다. 1996년과 1997년 도시에 유입한 농촌노동력은 1995년과 거의 같은 수준이었고, 1998년에는 약간의 증가를 보였다. 철도부문의 통계에 따르면 1998년 구정 여객운송량은 1997년대비 1.9% 증가하였고 그중 구간별 여객운송량은 19.1% 증가하였다. 운송량이 증가한 원인은 구정 귀향 民工과 구정 후 도시에 유입한 신규 민공의 증가 때문이다. 四川省 勞務辦公室의 조사통계에 따르면 구정의 귀향민공은 약 210만 명, 구정 후 고향을 떠난 민공은 약 290만 명인데, 그중 일부는 신규 민공이 아닌 점을 감안할 때 연간 도시유입 인구는 400만 명에서 450만 명으로 증가한 것으로 추정하고 있다. 양적인 증가와 함께 진출지역에도 변화가 발생하였는바, 동남연해 지방도시 유입이 줄어들고 新疆, 東北, 山西 등지에 대한 유입이 다소 증가하였다. 北京, 上海, 寧波 등 지방에 대한 조사에 따르면, 금년에는 민공 숫자가 많아져 도시 취업이 2년전보다 어려워졌다고 한다. 교통운송면에서 보면 고조기의 □民工潮□ 압력이 뚜렷하게 경감되었고 유동질서도 전보다 많이 개선되었으나, 이것은 농촌노동력의 도시유입 감소를 의미하는 것이 아니라 수송 능력이 크게 제고된 결과이다.

많은 농촌노동력의 도시 유입이 지속되고 또 이러한 추세가 확대되고 있는 것은 농촌의 취업압력 가중상황을 배경으로 하고 있다.

첫째, 농업 내부의 노동력이 과다하다. 1992년 농업노동력의 절대량은 처음으로 마이너스 증가를 보임으로써 농업노동력은 비중뿐만 아니라 총량도 감소하는 전환을 보였으나, 전반적인 취업상황은 낙관적이지 못하다. 전국 농업조사자료에 따르면 1996년 농촌의 종업원은 5억 6천만 명, 그중 농업 종사 인원은 4억 2,400만 명, 비농업 종사 인원은 1억 3,600만 명으로서 농업노동력은 공식적인 통계보다 7천만 명이 늘어났고 농촌 종업원중 76%가 여전히 농업영역에 집중되어 있다. 이것은 농업내부의 비공식적인 실업정도가 예상보다 더욱 심각하다는 것을 설명하고 있다.

둘째, 농업내부의 생산구조 조정이 순조롭게 추진되지 않고 있다. 높은 생산성, 양호한 품질, 고효율의 농업을 발전시키려면 무엇보다도 경제효율 제고를 통해 농업내부의 생산력을 재배치해서 농민소득을 증가시켜야 하며, 이는 또한 농업내부의 고용을 확대하는 중요한 방안이다. 그러나 지난해부터 농산품가격이 하락세를 보여 농가 생산구조 조정이 주춤해졌다. 통계에 따르면 1997년을 1996년과 비교할 경우 시장의 식량가격은 13% 하락, 육류가격은 6% 하락, 과일가격은 6.5% 하락, 야채가격은 9% 하락하였다. 농산품이 □팔기 어렵고□, □가격이 낮은□ 현상이 해소되지 않고 있기 때문에 많은 사람들은 농산품의 구조 조정 및 증산을 통한 소득 증대를 시도하지 않고 있다.

셋째, 향진기업의 고용능력도 급격히 하락하였다. 1995년 향진기업은 약 800만의 농촌노동력을 흡수하였으나 1996년에는 600만명으로 하락하였고 1997년에는 400만명으로 더욱 하락하였다. 성장률이 높고 고용율이 낮은 것은 80년대 말이래 향진기업이 안고 있는 문제점이었다. 최근 2년간 속도와 효율의 하락으로 이 문제는 더욱 심각해졌다.

농업 소득이 적고 농촌내부의 고용율이 낮은 상황에서 농민들이 도시진출을 선택한 것은 이해할만 하다. 도시에 천백만의 下崗직공이 있다는 것을 알면서도 이들은 농촌에 머물러 있지 않으려 하고 있다.

2. 도시의 고용압력 심화

최근 몇 년간 수차에 거친 대규모 조사에 따르면 농촌을 떠난 노동력중 70% 이상이 도시에서 취업하였다. 농촌을 떠난 농촌노동력 중 약 2,300만이 地區級 이상의 도시에서 취직하고 1,600만이 縣 및 縣級 도시에 취직하고 있으며, 3,300만이 도시와 농촌사이에서 유동하고 있는 것으로 추산되었다. 만일 농촌과 도시사이에서 유동하는 민공의 1/3(약 1,100만)을 地區級 이상 대중도시에 넣는다면 대중도시에 진출한 농민총수는 약 3,400만 내외이다. 다시 말하면 5,000만의 농민이 縣級 이상(縣級 포함)의 도시에서 취업하고 있는 것이다. 이론적으로 이러한 인구군체를 도시인 취업의 직접적인 경쟁자로 보고 있다.

90년대 초기 농촌노동력의 유입이 가장 빨리 확대된 몇 년간 도시정부는 농민의 도시 유입이 도시주민의 취업을 위협하리라고 생각하지 못하였다. 1995년부터 上海, 北京 등 일부 대도시가 외래 노동력의 취업업종과 노동 종류를 제한하자 그후 많은 대중도시들이 유사한 조치를 취했다. 현재 외래인구의 취업업종과 노동의 종류에 대한 제한이 갈수록 많아지고 있으며, 관련 세부 규정도 복잡해지고 있다.

현재 비공유제 부문에 의존하여 고용을 증가시키고 시장메카니즘에 의해 고용이 이루어지고 있는 상황에서 도시정부의 농촌노동력에 대한 여러 가지 제한과 배제 효과는 극히 회의적이다.

각종 고용단위가 외래 노동력을 고용하는데는 강력한 동기가 있다. 공유제기업이나 비공유제기업이나 노동력 고용에서 고려하는 것은 원가를 낮취 효율을 제고하려는 것이지 사회적인 고용 확대를 위한 것이 아니다. 사실상 기업은 고용을 책임질 의무가 없으며 이러한 책임을 부담해야 하는 것은 정부 뿐이다. 기업이 외래 노동력을 고용하는 최대 장점은 인건비를 낮출 수 있다는 것이다. 北京市 관계 부문의 추산에 따르면 외래인구를 고용할 경우 도시인구를 고용하는 것보다 해마다 사회보험부문에 상납하는 실업보험, 의료보험, 양로금 등을 2,500 元 이상 절약할수 있다. 또 기업내부로 보면 외래인구를 고용하면 당지의 정식공인을 고용하기보다 급여와 복지 등 면에서 많은 지출을 줄일 수 있다. 그렇기 때문에 일부 국유기업을 포함한 기업들은 인원 감축에 의한 효율증대 외에도 인원 □교체□를 통한 효율 증대에 노력하고 있다. 이와 동시에 기업이 외래인구를 고용하려는 중요한 요인은 노동관계의 비정규성으로서, 외래 인구를 고용하면 기업은 자체의 수요에 따라 수시로 해고와 재고용을 할 수 있고 공식적인 노동관계 예속을 받지 않는다. 다수 기업은 외래 노동력을 고용하여 원가를 낮춤으로써 시장의 경쟁력을 제고하고 있는 것이다.

다른 한편으로 기업의 고용행위 특히 외래 노동력 고용행위에 대한 노동행정부문의 검사와 통제가 잘 이루어지지 않고 있다. 고용과정을 보면, 기업의 고용은 대부분이 정부노동부문의 직업소개기구를 통하지 않고 다른 경로를 통하기 때문에 업종과 노동 종류 제한에 대한 당국의 감독과 통제를 피할 수 있다. 고용에 대한 감독과 검사에 있어서 노동행정부문의 얼마 안되는 감독관은 관할지역의 많은 노동감독을 부담해야 하기 때문에 외래 노동력에 대한 관리를 제대로 하기가 어렵다. 北京市 東城區를 예로 들면 9,200개 고용단위중 9만 8천여명의 외래 노동력이 있는데 기업이 고용하고 있는 외래 노동력중 90% 이상이 노동부문 소속의 직업소개기구를 통하지 않고 고용한 것이다. 1997년 東城區의 노동감찰부문은 930개의 불법안건을 시정하였는데 60% 이상이 □사사로이 고용□하여 초래된 안건들이었다. 관리에 직접 종사하는 노동부문의 간부는 많은 일을 하고 있지만 별로 효과가 없다. 그들은 계획경제의 취업제도하에서는 이러한 외래 노동력의 업종과 노동 종류에 대한 관리는 아주 효과적일 수 있으나, 지금은 뚜렷한 효과를 보기 어렵다고 말하고 있다. 정부가 방대한 전문조직을 통해 업종과 노동 종류에 대한 감독과 관리를 실시한다면 모르겠지만, 그럴 경우 정부는 급증하는 관리비용을 부담하기 어려울 뿐만 아니라 시장경제조건하에서 정부기능의 전환 원칙에도 부합되지 않는다.

현재 도시의 下崗인원은 비공식적인 취업을 많이 하고 있는데 일부 도시에서 조사한 비공식적인 취업율은 40% 이상에 달한다. 그들은 한편으로는 정부나 기존 단위의 생활보조금과 관련 복지 보장을 향유하는 동시에 다른 한편으로 기타 수입 활동에 종사하며 특히 일부 기업에 취직하고 있는 것이다. 기업이 이러한 노동력을 고용하는 것은 공식적으로 고용할 경우 부담해야 할 급여와 일부 복지성 지출을 절약할 수 있기 때문이다. 그렇기 때문에 양로, 의료, 실업보험 등 분야의 사업을 강화하고 기업에 대한 검사를 강화한다면, 기업이 저임금 농민과 下崗직공을 고용하는 것을 효과적으로 막을 수 있을 것이다. 이것은 또한 사회보장체제 개혁의 방향에도 부합된다. 장기적인 목표에서 보면, 기업에 고용된 농촌노동력도 점차 사회보장체계에 포함시킴으로써 농민을 새로운 시민으로 전환시켜 중국의 도시화 진척을 추진하는 것이다.

3. 도시지역 직업유보 조치의 부정적 영향

많은 외래 노동력의 도시유입이 도시지역의 노동력 공급을 증대시키고 있는 것은 당연하다. 비록 그들과 도시노동력이 취업구조에서 높은 보완성을 갖고 있거나 혹은 상대적으로 분할된 노동시장에서 취업하고 있지만, 이것이 도시의 취업압력을 직접 또는 간접적으로 증대시키고 있는 것은 틀립없다. 그러나 외래 노동력이 도시 자체의 고용기회를 직접 또는 간접적으로 증가시키고 있다는 것도 간과할 수 없다. 외래 인구가 도시의 경제규모를 확대시키고 있기 때문에 취업율도 필연적으로 확대되고 있는바, 거기에는 도시민들을 위해 마련되는 새로운 취업기회도 포함된다. 좁은 의미에서 보면 외래 인구가 납부하는 거액의 각종 세수와 비용은 재취업 사업을 위한 정부의 정능을 직접적으로 증가시켰다. 上海市 정부는 해마다 외래 인구로부터 1인당 600元의 관리기금을 수취하여 대부분을 재취업사업에 사용하는데, 이것이 바로 외래 노동력의 도시 재취업사업에 대한 직접적인 공헌이다. 외래 노동력이 도시의 고용기회 점용과 도시의 고용기회에 대한 공헌을 비교하는 것은 명확한 정책의의를 갖고 있지만 아직은 그 득과 실을 분명히 하기는 어렵다.

농민의 도시진출을 적절하게 통제하는 것은 도시의 下崗문제가 심각하지 않을 때에도 물론 필요하다. 그러나 업종과 노동 종류를 분류하고 도농 출신에 따라 노동자를 차별하며 고용기회를 봉쇄하는 직업유보정책은 취할바가 못되며, 특히 이러한 조치를 제도화해서는 안된다.

직업유보제도는 직업분류, 국민분류, 취업기회 봉쇄를 기본특징으로 하는바, 즉 정부는 직업 종류를 분류하여 일부 직업은 특정 신분의 사회성원에게만 개방하고 기타 신분의 사회성원이 취업하지 못하도록 규정하는데 그 기준은 종족, 도농, 가정배경 등등이다. 장기간 중국의 고용제도는 호적제도의 기초위에서 확립되었기 때문에 호적신분이 취업을 결정하지만 직접적으로 제도화된 직업유보제도는 아직은 존재하지 않는다. 일부 도시는 下崗과 실업문제가 심각함을 감안, 기존 호적제도를 기초로 업종과 노동 종류에 대한 제한조치를 제정하였다. 이것은 개혁과정에서의 제도혁신이 아니라 오히려 호적제도와 취업제체 개혁에 역행하는 것이라고 하지 않을 수 없다. 많은 구체적인 조치는 고용영역에서 해소되고 있는 도농분할과 제도적 차별화를 강화하였고, 도시인과 농민의 신분 등급 색채를 강화하는 사회적 역효과를 낳고 있다.

직업유보조치의 제도화는 외래 노동력이 도시에 정착하는 제도적 환경을 악화시켜 도시에 진출한 농민의 취업생활을 □지하□의 □암노동□이 되도록 하고 있다. 노사관계도 합법적이지 못하기 때문에 규범화하기 어렵고 특히 정부관리를 규범화할 수 없다. 이러한 상황에서 노사 양측의 정당한 권익이 피해를 입기 쉬우며, 특히 외래 민공의 합법적인 권리가 쉽게 칩해를 받고 있는바, 근무시간 연장, 급여 삭감, 인권 침해 등이다. 이러한 문제의 광범한 발생은 외래 민공의 도시사회에 대한 불신과 적의를 강화하였고 흔히 부적적인 파급효과를 초래하고 있다.

현재 외래 노동력의 규모가 방대하고 그들에 대한 적절한 조치가 미흡한 상황에서 도시정부가 행정수단을 이용하여 업종과 노동종류에 대한 통제를 강화한다면 많은 외래 민공의 취업난을 더욱 증가시키고 실업도 증가시킬 것이다. 실업이 외래 노동력의 생활에 미치는 타격은 下崗이 도시직공에 미치는 영향보다 더욱 심하다. 下崗직공은 그나마 일정한 생활보장금이 있기 때문이다. 특히 취업중에 있는 일부 외래 노동력이 강압적으로 실직당할 경우 인위적인 요소로 취업이 중단되기 때문에 그들의 생활에 어려움을 조성할 뿐만 아니라 심지어 사회적 불만을 촉발할 수도 있다. 한편으로 직장에서 정리된 □민공□들은 강제적으로 축출하지 않는한 그들은 자발적으로 도시를 떠나지 않는다. 한편 농민을 □정리□해도 下崗직공을 고용하기는 쉽지 않다. 1997년 南京市는 下崗직공을 위해 농민을 정리하여 4,000개의 일자리를 마련하였으나 2개월 이후 초빙에 응한 下崗직공은 1000명 밖에 안되었다.

과제팀이 浙江省 寧波市 제일감옥의 200명 범죄 민공을 상대로 진행한 설문조사에 따르면, 20.2%의 범죄동기는 □밥 먹을 돈이 없어 불법수단으로 밥을 먹을 수밖에 없다□고 말하였으며, 10%의 범죄 민공은 □밥 먹을 돈이 없게 된 것은□ 보스가 급여를 삭감하거나 체불하였기 때문이라고 말하였다. 범죄 민공 중의 약 1/3은 100원도 안되는 돈을 가지고 도시에 왔는데 이것은 10일내에 일자리를 찾지 못하면 고향으로 돌아갈 여비마저 없다는 것을 말해주고 있다. 또한 도시정부의 정책은 직접적으로 도시에 유입된 외래노동력의 취업환경을 악화시키고, 간접적으로는 도시의 사회생활질서 자체를 해치기도 한다.

농민의 도시유입을 제한하는 것은 得보다 失이 크다고 생각한다. 특정 조건하에서 불가피하게 실시할 경우라도 下崗직공의 취업만 고려하면서 농민공들의 생활감당 능력을 무시해서는 안된다. 실제로 모든 지방정부가 새로운 직업유보조치를 인정하는 것은 아니다. 예를 들면 四川省 成都에는 100만에 가까운 외래인구가 있는데, 도시자체가 실업과 下崗압력을 받고 있지만 제한과 정리정책을 실시하지 않고 업종과 노동 종류도 제한하지 않았다. 중요한 것은 지방정부가 어떠한 방법으로 경제체제 전환과정에서의 취업문제를 해결하는가 하는 것이다.

4. 도시와 농촌에 대한 종합대책 필요

도시의 실업과 下崗문제가 심각해지고 있는 것은 농촌노동력의 유입과 아무런 인과관계도 없다. 몇해전 농촌노동력의 도시유입이 가속화될 때는 바로 도시의 고용상황이 좋을 때였고, 농촌노동력이 많이 유입한 도시(또는 지역)은 바로 고용상황이 좋은 도시(또는 지역)이었다는 것은 모두가 잘 알고 있는 사실이다. 도시노동력의 실업과 下崗이 증가하고 있는 것은 경제구조조정과 국유기업의 효율 저하 때문이다. 이러한 과정에서 농촌노동력의 유입은 도시경제의 불황을 악화시킨 것이 아니라 반대로 저렴한 원가와 어려운 작업환경을 감당함으로써 구조조정 과정을 지원하였다. 대량의 농촌노동력이 없다면 도시의 전통산업(방직, 석탄, 건축, 운수 등)이 봉착한 문제들이 더욱 심각해질 것이며, 상업서비스업도 지금과 같이 신속하게 발전하지 못할 것이다. 그렇기 때문에 농촌노동력이 도시의 고용경쟁에 참여하는 것을 배제하여 도시취업을 해결하려는 시도는 농민소득 증가에 불리할 뿐만 아니라 도시 노동시장의 시장화 촉진에도 불리하며, 도시와 농촌의 균형적인 발전에 위배되는 정책이다.

현재 도시의 심각한 실업과 下崗문제를 해결하려면 도시와 농촌에 대한 총괄적인 발전방향을 계속 견지하여 도농간 노동력의 이동을 유발해야 하며, 도농 노동력의 분할을 강화하는 방향에서 해결방법을 찾아서는 안된다.

도시에서는 下崗과 실업인원의 노동력시장에서의 경쟁력 제고에 역점을 두어야 한다. 대량의 외래 노동력의 도시 진출은 도시의 고용환경을 악화시킨 것이 아니라 개선시켰으나, 구체적인 일부 업종에서 외래 민공의 유입이 도시인의 취업에 불리한 영향을 미치는 것은 불가피하다. 해결방법은 외래인구의 고용을 강제적으로 금지하는 것이 아니라 도시노동력의 취업경로를 확대하는 것이다. ①정부가 우선적으로 고려할 수 있는 것은 훈련면에서 도시 노동력을 우대하여 여러 가지 방법으로 下崗과 실업인원이 새로운 기능을 습득하도록 하고, 취업의식을 고취하여 취업기회에 대한 적응력을 제고시키는 것이다. 평등하게 경쟁시킬 경우 도농 노동력은 각자의 長短을 갖고 있는바, 도시 노동력이 부담하는 생활비는 외래 노동력보다 낮으므로 훈련을 통해 그들의 시장경쟁력을 제고한다면 새로운 취업기회를 개척할 수 있다. ②일부 노동력의 鄕村 취업을 지원할 수 있는데, 향진기업이나 농업분야에 종사케 하는 것이다. 현재 향진기업 직공 중에는 500-600만의 도시 노동력이 있는데 이것은 도시인들의 鄕村공업 진출이 큰 잠재력을 갖고 있음을 설명해주고 있다. 농업영역에서 최근 2,3년간 많은 중소형 도시, 특히 중서부 지역의 낙후된 중소형 도시의 下崗인원이 농업 개발영역에 진출하여 취업에서 성공한 사례들이 있다.

농촌에서 도시에 유입되는 외래 노동력의 공급원을 축소하는데 치중해야 하며, 도시에 유입된 농촌노동력을 내쫓아 귀향길에 오르도록 해서는 안된다. 가장 중요한 것은 짧은 시일내에 농촌내부의 고용을 효과적으로 확대하는 것이다. 현재로서는 다음 세가지 방면에 주력해야 한다. ① 농촌지역의 도로 교통, 전기 공급망, 수리공정, 생태환경  관리 등 기초시설 건설의 확대를 통해 노동력을 고용해야 한다. 국내의 수요부진과 농촌시장의 부양이 부진한 것은 기초시설 수준이 낮은 것과 직접적인 관계가 있다. 따라서 기초시설 건설을 강화하는 것은 농촌취업을 직접 확대시킬 수 있을 뿐만 아니라 농촌시장의 부양에도 유리하다. ② 향진기업의 신속한 발전을 유지하여 농촌 노동력이 현지에서 2차산업과 3차산업으로 전환될 수 있도록 촉진해야 한다. 향진기업이 기초시설 건설과 다른 점은  성장과정에서의 노동력 흡수율은 낮지만 농촌 노동력을 비농업화할 수 있는 안정된 방식이라는 점이다. ③ 농업생산, 특히 황폐해진 산과 경사지 및 사막 등 비경작지를 더욱 광범하게 개발해야 한다. 다만 농민들의 적극성과 충분한 노동력에도 불구하고 과학기술, 자금, 시장 등의 제약이 있기 때문에 정부차원의 적극적인 투입이 필요하다.  (<中國經濟時報> 3/31)